Publicado el 29 de abril
En el contexto de la crisis sanitaria, económica y social generada por la pandemia del COVID-19 es necesario que el Estado pueda identificar a las personas en situación de vulnerabilidad y sus necesidades particulares para poder generar respuestas dirigidas que lleguen en tiempo y forma. Para eso, ¿con qué información cuenta el Estado nacional argentino en la actualidad para poder brindar soluciones?
La respuesta a esto dependerá de la calidad con la que una política pública haya sido planificada y esté implementada. Idealmente, debe ser diseñada a partir del diagnóstico de un problema concreto y contar con objetivos, metas e indicadores que conformen un sistema de monitoreo y evaluación. Este sistema debe permitir gestionar la política y reconocer si está funcionando. Sin embargo, este ciclo difícilmente se cumple en situaciones normales, dado que las decisiones no siempre se toman en base a información completa y es común que existan restricciones e incentivos que son ajenos a esta lógica. En tiempos de crisis, los procesos de planificación, implementación, monitoreo y evaluación de políticas son aún más difíciles y más importantes al mismo tiempo.
La crisis desatada por el COVID 19 resalta la importancia de los sistemas de información del Estado para hacer frente a las dos caras de esta emergencia: la sanitaria, por un lado y la social y económica, por el otro.
Los sistemas de información en salud
En cuanto a la salud, los sistemas de información son fundamentales para identificar los casos sospechosos y los positivos y monitorear los contactos de las personas afectadas. Por otro lado, también son importantes para poder conocer la disponibilidad de recursos propios para hacerle frente al problema: qué recursos de prevención, testeo y tratamientos tenemos.
En este sentido, el sistema de salud argentino responde a las etapas del ciclo de la política pública de manera bastante directa. El reconocimiento del problema, en un primer momento surge del sistema Vigilancia Epidemiológica que es parte del Sistema Integrado de Información Sanitaria Argentino (SISA), en donde los centros de salud de todo el país deben notificar los casos sospechosos y también los testeos correspondientes. En este sentido, se cuenta con una red coordinada de laboratorios autorizados para administrar estos tests para asegurar que la información permanezca centralizada y se pueda gestionar el problema y su dimensión de manera coordinada entre todos los niveles de gobierno correspondientes.
Luego, se trabaja en poder asegurar una respuesta al problema, teniendo en cuenta los recursos disponibles: cuántas camas de internación existen, en dónde, qué tipo de equipamiento es necesario para el tratamiento y la prevención (como barbijos y respiradores) y a dónde deberían dirigirse y/o reforzarse estos recursos.
Este trabajo es posible porque existían condiciones preexistentes fundamentales. Primero, el acuerdo en cuanto a los parámetros, indicadores y sucesos relevantes. Las provincias y la Nación tienen un acuerdo común sobre qué van a medir y cómo. Por otro lado, existe un sistema integrado para registrar la información. Y, por último, la información es utilizada en tiempo y forma por las autoridades correspondientes: tiene más de 20 mil usuarios y contiene información relevante sobre 45 mil establecimientos sanitarios, farmacias y droguerías y 900 mil profesionales de la salud. Además, este sistema para funcionar cruza información con el Registro Nacional de las Personas (dependiente del Ministerio del Interior) y varios sistemas integrados de insumos de la salud (Fuente: Ministerio de Salud).
Los sistemas de información para hacer frente a la crisis económica y social
Por otro lado, la crisis actual también cuenta con una dimensión económica y social, frente a la cual los gobiernos de todo el mundo también están trabajando en diseñar respuestas acordes. Para eso, la información disponible para diseñar estas políticas está mucho más diseminada, dado que forma parte de sistemas de información que cumplen funciones distintas y responden a objetivos diferentes.
Fundamentalmente, el estado argentino cuenta con información completa sólo en los censos nacionales, que suceden cada 10 años y permiten obtener una foto de las dimensiones más importantes de la sociedad argentina: cuántas personas hay, de qué edad, dónde viven, de qué trabajan y cómo organizan su vida en general. Los censos están a cargo del INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos) y el último fue en 2010. El INDEC también es responsable de proveer información fundamental de manera más regular pero no completa, como el Índice de Precios al Consumidor, con el que medimos la inflación y que se usa, junto con la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), para medir la pobreza. A partir de la EPH, también, medimos la tasa de desempleo, entre muchos otros indicadores relevantes. Sin embargo, estas fuentes son construidas en base a muestras, que no son solo representativas de algunas áreas y sectores de nuestro país.
Estas fuentes de información estadística sirven como contexto y no están construidas para identificar personas y necesidades particulares o para analizar los resultados de políticas específicas, sino para generar información descriptiva que permita inferir la magnitud y localización de estas necesidades.
¿Entonces con qué otros sistemas de información podemos generar respuestas a la emergencia? Primero, tenemos la información de los empleados y empleadores que registran sus vínculos en la AFIP (Administración Federal de Ingresos Públicos) con el fin de que se paguen los impuestos correspondientes por ambas partes. Esta fuente de información es fundamental para registrar empleados e ingresos de las personas y permitiría identificar los cambios que hayan surgido a partir de la crisis: qué trabajos no existen más, qué ingresos se vieron disminuidos. Sin embargo, por su naturaleza, esta fuente de información solo cubrirá el sector de la economía formal, aquellas personas que emplean y son empleadas de manera registrada, que consta aproximadamente del 65% de los empleados (Fuente: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social)
Por otro lado, contamos con la información de ANSES (Administración Nacional de Seguridad Social), que gestiona los aportes y pagos del sistema de seguridad social, que incluye jubilaciones, asignaciones familiares como la AUH y otros tipos de asistencia social como subsidios y seguros por desempleo. De esta manera, este sistema contiene información de casi 4 millones de titulares de la AUH (Fuente: ANSES), alrededor de 8,5 millones de titulares de pensiones y jubilaciones (Fuente: ANSES) y de 120 mil prestaciones por desempleo (Fuente: ANSES).
Todas estas fuentes son fundamentales en contextos como el actual, ya que permiten identificar a las personas más vulnerables de la sociedad en este contexto. Sin embargo, es posible que esta información también sea heterogénea, incompleta y que genere dificultades para complementarse entre sí. La escasa integración y la falta de sistematicidad de los sistemas de información es un desafío para construir información de calidad que nutra las respuestas a la crisis.
Por otro lado, es necesario identificar otras situaciones de vulnerabilidad que la crisis actual está generando, como las dificultades para acceder a alimentación y a la educación. Para esto, existen registros con mayor o menor formalización que corresponden a programas y políticas de los Ministerios de Desarrollo Social, Educación, Trabajo y otros que buscan generar información sobre los insumos, actividades, bienes y servicios provistos a su población objetivo. Sin embargo, para estos no existen sistemas de información integrados completos. Por ejemplo, para los niños y niñas de todo el país, las clases se encuentran suspendidas y los procesos educativos están buscando adaptarse a las restricciones de tránsito y contacto. Sin embargo, si bien existen sistemas estadísticos educativos, no existen sistemas de identificación de alumnos y docentes a nivel nacional que permitan identificar a estas personas ni sus contextos para poder implementar políticas de educación a distancia que tengan en cuenta el nivel de instrucción que cursaban al momento de la suspensión, sus capacidades de acceso a material educativo, internet o computadoras.
Una Agencia de Monitoreo y Evaluación
En esta segunda dimensión de la crisis, como se refleja en las múltiples fuentes de información relevantes, se puede intuir que existe un problema. El hecho de que haya múltiples sistemas con funciones tan divergentes, que no necesariamente son compatibles y que no necesariamente sirven para hacer frente a las dificultades del momento genera dificultades a la hora de diagnosticar el problema e identificar a las personas afectadas.
Para hacer frente a esta diversidad de fuentes de información con la que cuenta el Estado para generar respuestas, desde el Programa de Monitoreo y Evaluación de CIPPEC proponemos la consolidación de un sistema de monitoreo y evaluación nacional que facilite los contextos necesarios para la construcción de estos sistemas de información. Idealmente, una agencia de evaluación facilitaría la coordinación entre los sistemas, para asegurar la calidad de la información, la compatibilidad de estos sistemas y su interoperabilidad. Hoy en día, el SINTyS (Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social), dentro del Consejo de Coordinación de Políticas Sociales, cumple alguna de estas funciones. Sin embargo, es necesario que exista un organismo superador que facilite los consensos necesarios entre las partes e implemente estándares mínimos de información para todos los programas públicos, que coordine los sistemas de monitoreo y garantice la capacidad de los programas de ser evaluados. Hoy, según un estudio en desarrollo por nuestro programa, solo el 30% de los programas sociales más importantes califican con un 40% o más en un índice de evaluabilidad.
En un gobierno con cada vez más necesidades de digitalización para la gestión, es importante que se desarrolle un esquema de datos e información que permita utilizarlos como evidencia para los desafíos de política regulares y excepcionales que enfrenta el sector público. Este sistema deberá intervenir desde las instancias de planificación hasta las de monitoreo y evaluación. El trabajo para tener la información necesaria frente a una crisis debe reforzarse durante todo el ciclo de la política para que las capacidades institucionales permitan que los esfuerzos extraordinarios necesarios ante una crisis de esta magnitud se traduzcan en respuestas efectivas y eficientes.
