Publicado el 3 de julio de 2024
Hace más de un año, CIPPEC decía que Argentina necesita reorientar su estrategia de desarrollo con base en una mayor integración al mundo y una consolidación de sus finanzas públicas que, a su vez, encare diversos capítulos de una reforma del Estado. La aprobación del paquete de Ley Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los argentinos, y la Ley de Medidas Fiscales Paliativas y Relevantes, permite identificar algunas reformas que van en la dirección correcta. Pero si estas medidas no son parte de una reforma integral y una estabilización macroeconómica con una dinámica de crecimiento sostenido, se abren algunos interrogantes sobre su sostenibilidad y efectivo alcance de los objetivos que se proponen.
Elementos de la Ley de Medidas Fiscales
Hasta el momento, el principal ordenador y logro del programa ha sido el resultado fiscal y la desaceleración inflacionaria. No obstante, fue debido a recurrir a la licuación de gastos y a iniciativas unilaterales, como el corte de transferencias a provincias y la obra pública, mientras que la recaudación fue dependiente de tributos distorsivos como el Impuesto País. Estos hechos generan dudas sobre la sostenibilidad y la eficiencia del ajuste. Pero la sanción del paquete fiscal en Diputados el pasado 27 de julio despeja alguna de estas preocupaciones en el corto plazo y allana el camino para la generación de recursos genuinos a partir del Impuesto a las Ganancias y del blanqueo, principalmente.
Primero, la reforma a la Ley de Impuesto a las Ganancias (IIGG) repone el gravamen sobre las ganancias de cuarta categoría, que había sido eliminado como medida electoral en 2023, subsanando un potencial problema de eterna irresolución. La reforma aprobada contempla: i) una reducción del Mínimo No Imponible (de $3,5 a cerca de $2 millones brutos según el caso); ii) la implementación de un esquema de alícuotas progresivo, que variarán en un rango de entre un 5% y un 35%; iii) la actualización semestral de las escalas de acuerdo con la inflación; iv) la eliminación de exenciones (sobre horas extras, algunos suplementos del personal militar y de guardias obligatorias y horas extras realizadas por todo el personal del sistema de salud), regímenes particulares (como el diferencial del 22% para los trabajadores patagónicos) y algunas deducciones (por movilidad, viáticos y otras compensaciones)-.
Estas modificaciones contribuyen a recuperar 0,5 puntos del PBI en materia de recaudación (OPC). Además, incrementaría la participación del impuesto sobre la renta del 4,2% de la recaudación total al 7,7% con la nueva Ley (Invecq). Argentina tiene una estructura tributaria dominada por impuestos indirectos como el IVA, que gravan la actividad económica, y aún dista mucho de las buenas prácticas que sugieren dar mayor relevancia a impuestos sobre la renta personal. Por ejemplo, estos representan el 23% de la recaudación total en promedio de países de la OCDE. Con esta modificación, Argentina se aproxima un poco más a los estándares mínimos de América Latina (9% de la recaudación total). En adelante, cabe alertar si la reincorporación del IIGG responde más a una necesidad fiscal coyuntural (que vuelva a tentar la reversión) o a la convicción de las fuerzas políticas de avanzar hacia reformas que promuevan la progresividad del esquema, aporten mayor simplicidad, mejoren la transparencia, capacidad de recaudación y cumplimiento.
Otro punto central es la reforma al Impuesto sobre los Bienes Personales (BBPP), tendiente a su simplificación y a reducir su participación en la estructura tributaria hacia el 2027, mediante dos esquemas.
Por un lado, modifica la actual Ley de Impuesto sobre los Bienes Personales unificando escalas de alícuotas para bienes en el país y en el exterior, y propone la eliminación progresiva de las escalas superiores anualmente, hasta llegar a un esquema de alícuota única del 0,25% hacia el 2027.
Por otro lado, crea un Régimen Especial de ingreso del Impuesto sobre los Bienes Personales (“REIBP”), tanto para los bienes declarados por personas residentes en Argentina, como para bienes regularizados bajo el Régimen de Regularización de Activos (también creado en la Ley de Medidas Fiscales). Se trata de un esquema extraordinario de pago anticipado para cubrir las obligaciones correspondientes a BBPP y todo tributo patrimonial (de nivel nacional) que lo complemente o reemplace, para los periodos fiscales 2023 a 2027, con alícuotas reducidas del 0,45% y 0,5%. Además, permite a las entidades que adhieran a este esquema gozar de estabilidad en materia patrimonial nacional entre 2028 y 2038.
Esta medida busca adelantar ingresos de manera extraordinaria. A su vez, en su diseño también corrige las inequidades horizontales que surgían de las alícuotas diferenciales entre bienes locales y extranjeros. Si bien no resuelve la superposición con otros impuestos subnacionales a los bienes patrimoniales que recaen sobre la misma base imponible, da señales para una eventual reducción de la dependencia de este tributo, que se encuentra entre los menos relevantes entre los impuestos patrimoniales en otros países del mundo. Pero este recorrido solo será exitoso en un contexto de normalización y reactivación económica, y el impulso a una reforma integral.
A su vez, la reforma en BBPP allana el camino para un tercer punto relevante de la Ley de Medidas Fiscales: el Régimen de Regularización de Activos en el Exterior. Este régimen implica un nuevo blanqueo de capitales con una alícuota 0% hasta los U$S 100 mil y, para montos superiores, del 5%, 10% y 15%, según la etapa en la que se ingrese.
El presente blanqueo ofrece mayores incentivos y beneficios que los que lo antecedieron para restituir la confianza y la credibilidad perdida por el cambio en las reglas de juego posteriores a los regímenes de blanqueo anteriores. Pero esta dinámica recurrente, que ha generado un promedio de un blanqueo cada 4 años, no es sostenible ni deseable. La regularización de activos debe necesariamente ir de la mano de una reforma del Estado integral sobre la institucionalidad tributaria, orientada a fortalecer la credibilidad, la confianza y las capacidades de las administraciones tributarias, y reducir la informalidad y la evasión. Al tiempo que se alcance una estabilidad macroeconómica y dinámica de crecimiento razonable que ofrezca oportunidades de ahorro, de inversión y generación de empleo en el marco de una economía formal amplia y estable.
Así, la Ley de Medidas Fiscales da algunos pasos en al menos tres requisitos del sistema tributario: generación de recursos, eficiencia y equidad horizontal. Sin embargo, todavía queda camino por recorrer para que el sistema tributario argentino se adecúe a los estándares deseables y fortalezca la capacidad recaudatoria. Una reforma integral del sistema tributario es necesario para esto, tal como lo propusimos en la Reorientación de la estrategia de desarrollo en Argentina.
Régimen de Incentivos para Grandes Inversiones
Las reformas fiscales y algunas medidas de desregulación y normalización del comercio exterior del DNU de diciembre de 2023, pueden mejorar la situación fiscal y movilizar algunos recursos en el corto plazo. Pero el gobierno considera que la compleja situación de la actividad y el empleo no pueden esperar a que la economía opere en condiciones normales de estabilidad y competitividad (que en algún momento habrán de llegar) y por eso proponen generar un “shock” que movilice inversiones de gran volumen adelantando las condiciones ideales (hoy excepcionales), a través del Régimen de Incentivo para Grandes Inversiones (RIGI) establecido en la Ley de Bases.
Así, el RIGI otorga incentivos, estabilidad, certidumbre y seguridad jurídica para promover el desarrollo de grandes inversiones. En particular, establece beneficios tributarios, cambiarios y aduaneros a titulares u operadores de inversiones que alcancen o superen los U$S 200 millones. Estos beneficios contemplan, entre otros: alícuotas reducidas para el IIGG y sobre dividendos y utilidades, el cómputo del Impuesto a los Débitos y Créditos en Cuentas Bancarias a cuenta del IIGG, la simplificación del régimen del IVA, exención de derechos de importación para bienes de capital, repuestos e insumos, exención de derechos de exportación luego de transcurridos tres años desde la adhesión al RIGI y un esquema progresivo orientado a la libre disponibilidad de divisas. Además, garantiza a los proyectos de inversión estabilidad fiscal y cambiaria durante un plazo de 30 años, así como libre disponibilidad de sus productos, activos e inversiones.
Como señaló Ricardo Carciofi en este artículo, el RIGI no es un régimen promocional sino un mecanismo para otorgar un paquete de beneficios tributarios y cambiarios a un conjunto de actores económicos que están en condiciones de poner en marcha inversiones de gran volumen. Tras la media sanción y su debate en el Senado, se incorporaron modificaciones que reflejan la preocupación de la industria local. Por un lado, si bien no se profundizó en elementos que fundamentaran la definición, se acotó el alcance de los beneficios a un conjunto delimitado de sectores capaces de traccionar grandes inversiones: forestoindustria, turismo, siderurgia, infraestructura, minería, energía, petróleo, gas y tecnología. Por el otro, se incorporaron pisos de inversión en la contratación de proveedores locales, siempre y cuando exista la oferta en condiciones “de precio y calidad”. Pero el éxito que esta medida tenga en términos de efectos de derrame sobre otras actividades no ligadas directa o indirectamente a los proyectos depende del contexto económico y no del diseño particular de la medida. Este aspecto no es trivial en el actual contexto de estrechez presupuestaria, ya que el RIGI carece de información que permita estimar el gasto tributario resultante de la exención de impuestos que introduce.
A través de la desregulación y el RIGI, la Ley Bases tiene como objetivo central robustecer los incentivos para la inversión privada, que debería actuar como motor de la recuperación. Para que un incentivo de inversión tenga fuerza suficiente debe ser creíble y sostenible. Además, para traccionar otras actividades (proveedores, mejoras de competitividad aguas abajo y otros encadenamientos) es necesario que la economía de señales de normalización y crecimiento los próximos meses para que genere dinámicas virtuosas y no nuevas islas de condiciones excepcionales de rentas para algunos actores.
En síntesis, la aprobación de este paquete legislativo es una señal que contribuye a garantizar la gobernabilidad y una oportunidad de empezar a construir un escenario de estabilidad a mediano y largo plazo. Sin embargo, no debe perderse de vista que estas leyes representan un primer avance, y que su efectividad estará condicionada por la evolución y el éxito del programa económico. El aumento del riesgo país y la depreciación del peso las horas posteriores a su aprobación dan cuenta de esto. En CIPPEC estamos convencidos de que Argentina debe retomar la senda del crecimiento y trabajamos para promover una agenda de desarrollo basada en el fortalecimiento de la integración al mundo, la consolidación de las finanzas públicas y la implementación de reformas para impulsar un Estado más moderno y eficiente.
