Publicado el 11 de julio de 2024
Luego un largo tratamiento parlamentario, la Ley Bases aprobada por el Congreso Nacional arroja fuertes cambios e impactos para el sector energético, destacando aspectos positivos y desafíos importantes. Entre los puntos positivos se encuentra la unificación de los entes reguladores de gas y electricidad, una medida alineada con buenas prácticas internacionales, que facilita la articulación necesaria para enfrentar los retos de la transición energética, como planteamos en CIPPEC.
Sin embargo, la Ley presenta importantes áreas sin resolver, como la falta de mecanismos claros para la formación de precios internos de petróleo y gas natural. También omite abordar la integración regional energética, crucial para enfrentar los picos de consumo eléctrico y de gas, y no establece garantías claras para la seguridad de abastecimiento interno, un aspecto crítico para la matriz energética argentina.
De los 238 artículos de la Ley Bases, al capítulo energético le corresponden 62 y al RIGI (con fuertes implicancias en energía) otros 64; es decir, el 52% de los artículos de la ley tendrán incidencia directa o indirecta en aspectos relacionados a la energía.
¿Qué plantean estos artículos? En primer lugar, la Ley otorga facultades delegadas por un año a partir de la declaración de emergencia -en el proyecto original alcanzaba 11 áreas, pero que el Congreso acotó a 6: entre ellas, la emergencia energética y tarifaria-.
Quizá el corazón del proyecto sea el Régimen de Grandes Inversiones (RIGI), de fuerte impacto en el sector de la energía. El RIGI otorga incentivos con el fin de promover inversiones de gran volumen. Si bien el proyecto original alcanzaba a todos los sectores, el Congreso los acotó a solo un grupo de actividades, entre las que se encuentran los proyectos mineros, de infraestructura, minería, energía, petróleo y gas.
Los beneficios son amplios en materia impositiva, cambiaria, aduanera y garantías de estabilidad tributaria, jurídica y regulatoria. Estos beneficios tienen un horizonte de 30 años y alcanzan a proyectos con inversión superior a los U$S 200 millones. Existen beneficios adicionales para inversiones mayores a los U$S 1.000 millones.
Con el RIGI, el Gobierno juega una apuesta para el desarrollo del GNL destinado a la exportación. Se trata de un proyecto de inversión del orden de los U$S 50.000 millones en los próximos 15 años, según informó la propia YPF al Congreso, y que llevó al actual presidente de la empresa a afirmar: “sin RIGI, no habrá GNL”.
En relación con las privatizaciones, la Ley alcanza a la empresa ENARSA, que no solo tiene a cargo la importación -a pérdida- de gas en invierno, sino que es titular de centrales de generación termoeléctrica y también, la encargada de la construcción de las centrales hidroeléctricas sobre el Rio Santa Cruz y la construcción de gasoductos (2do tramo del gasoducto a Vaca Muerta y la reversión del gasoducto del norte).
Con respecto a Nucleoeléctrica Argentina, que es la empresa encargada de la operación de las 3 centrales nucleares del país, sólo podrá incorporar capitales privados, manteniendo el Estado el control o la participación accionaria mayoritaria. En la misma situación se encontrará el complejo Carboeléctrico Rio Turbio, una empresa que hoy no produce carbón ni genera energía.
Modificaciones en las bases del sector energético
La Ley modifica los cimientos normativos que rigen el funcionamiento del sector energético, con profundos cambios en leyes claves, como la de hidrocarburos, gas y electricidad.
En líneas generales, los cambios tienen un claro sesgo exportador de productos primarios, modificando los objetivos y los lineamientos estratégicos de la legislación argentina que, hasta el momento, estaban orientados a lograr la seguridad de abastecimiento y el suministro del mercado interno con producción local de petróleo y gas.
En contraposición, se pasa a un nuevo paradigma: “maximizar la renta”, un concepto que se alinea con la potencialidad exportadora del sector, pero que olvida incorporar mecanismos objetivos de formación de precios internos de petróleo y gas natural.
¿Qué pasará con los precios de la energía?
El nuevo marco legal implica el alineamiento de los precios internos a los internacionales, en un contexto de libre disponibilidad de la producción y un mercado abierto con libertad de importación y exportación: algo correcto si esto implica la desaparición definitiva del “barril criollo” (un precio interno del petróleo desacoplado del precio internacional).
La maximización de la renta en mercados de “precios altos” y con excedentes de producción incentiva la exportación y debería definir precios internos en paridad de exportación. Por el contrario, escenarios en los que el precio internacional se ubique por debajo del “breakeven” (punto de equilibrio) de Vaca Muerta generarían el ajuste de la producción interna, escasez, importaciones y precios alineados a la paridad de importación.
¿Funcionará este sistema en escenarios disruptivos… y no tan disruptivos? Por ejemplo, con precios del barril por encima de los U$S 100 (algo factible en un mundo volátil), el mercado doméstico deberá reflejar esos precios en sus combustibles, una situación que no solo generará descontento social, sino que “importará” inflación a una economía que todavía no encuentra la puerta a la estabilización.
Del mismo modo, precios por debajo de los U$S 50 dejarían fuera de juego a gran parte de la producción no convencional y, por lo tanto, el abastecimiento interno dependería de la importación de petróleo crudo o de combustibles, con la consiguiente demanda de dólares que la economía todavía no genera y la paralización de una industria local con alta intensidad de capital.
En ambos casos, la Ley no genera mecanismos que rompan las inercias que generan las presiones para la implantación del barril criollo. Presiones que genera un mercado de alta concentración (5 empresas producen más del 80% de los hidrocarburos del país) y que llegarán tanto si los precios son altos (inflación y descontento social) como si los precios bajan (importaciones, demanda de dólares y paralización de la industria local).
Los objetivos de la nueva ley incluyen, además de maximizar la renta, la satisfacción de las necesidades de hidrocarburos. Por lo tanto, surge la pregunta: ¿cómo lograrlo sin profundizar la integración regional energética? Es un tema que la Ley Bases no menciona y que resulta central; en particular, cuando para enfrentar los picos de consumo eléctrico se requieren de importaciones crecientes desde Brasil y Uruguay, y para enfrentar el pico de consumo de gas se requieren de importaciones de GNL.
Cambios en la Ley del Gas
Respecto al gas natural, se modifica la Ley 24076, aprobando sin limitaciones las importaciones de gas y encomendando al Poder Ejecutivo Nacional la reglamentación del régimen de exportaciones. Respecto a este último punto, se obliga a la Secretaría de Energía a autorizar los proyectos de exportación de GNL en 120 días -si este organismo no contesta el requerimiento en ese plazo, se considera que la respuesta es afirmativa-.
La reglamentación deberá definir también parámetros específicos respecto a las reservas comprobadas necesarias para respaldar contratos de exportación de largo plazo, siendo este punto una condición central.
Las autorizaciones de exportación de GNL tendrán el carácter de “firme”; es decir, no puede interrumpirse el suministro por un horizonte de 30 años, en línea con el RIGI. Además, se alinean los servicios de transporte y distribución para garantizar el suministro firme de los proyectos GNL.
En principio, ninguno de los puntos de la Ley se relaciona con la seguridad de abastecimiento interno de gas natural, un punto particularmente importante para una matriz energética como la argentina, que depende en un 55% de abastecimiento de este hidrocarburo.
Tampoco hay ningún indicio para responder la pregunta del millón: ¿cuál será el precio del gas en el mercado interno? Y nada se dice en relación con el “gas asociado” a la producción de petróleo, un gas cada vez más abundante y que podría ayudar a bajar el costo promedio de abastecimiento.
Finalmente, la ley incorpora la regulación del almacenamiento subterráneo de gas natural, modificaciones en los mecanismos de asignación de concesiones convencionales y no convencionales y cambios en el valor porcentual de regalías.
La Unificación de los Entes Reguladores
El artículo 161 de la Ley Bases crea el Ente unificado regulador de gas y electricidad, una reforma importante, necesaria y en línea con buenas prácticas internacionales.
El presente y el futuro de la energía requiere de articulación, criterios comunes e información compartida, entre otros aspectos. Si bien la Ley no aporta mayores precisiones y habrá que esperar a la reglamentación, la implementación del Ente Único de Regulación Energética es una medida correcta a fin de enfrentar los desafíos que impone la inevitable transición energética, que no solo implica la incorporación de energías renovables, sino un proceso de electrificación profunda y el desarrollo de redes de transporte y distribución de energía, que deberán ser financiadas en su expansión y, en particular, en su mantenimiento.
Cambios en el sector eléctrico
La Ley Bases faculta al Poder Ejecutivo Nacional a adecuar en el plazo de un año las leyes 15.336 y 24.065 que conforman el marco regulatorio del funcionamiento del sistema eléctrico nacional.
El artículo 162 enumera una serie de objetivos generales que propenden a reestructurar el funcionamiento del mercado, adecuar tarifas en base a costos y garantizar el desarrollo de infraestructura. Además, reedita la concepción marginalista de precios implementada en las reformas del 90.
Si bien la mayoría de los objetivos son correctos, este capítulo implica una amplia delegación de facultades para rediseñar y estructurar un sector decisivo para la competitividad sistémica de la economía y para la implementación exitosa de la transición energética.
Además, delega en la reglamentación instancias críticas del sistema, como la redefinición del rol de la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (CAMMESA), el rol de los comercializadores y el funcionamiento de mercados energéticos competitivos.
Una Ley ambiental armonizada
Finalmente, resulta positivo que se elabore una legislación ambiental armonizada con los gobiernos provinciales, alineada con buenas prácticas internacionales y que permita cumplir con el cuidado de ambiente, ajustarse a las normativas nacionales y provinciales, y principalmente que el tema ambiental deje de ser una barrera al desarrollo de proyectos de infraestructura.
En síntesis, la reciente aprobación de Ley Bases introduce cambios significativos en el sector energético. Aunque no hay información y precisiones sobre la letra chica de la implementación de muchas de estas iniciativas, destacamos la unificación de entes reguladores, para mejorar la planificación y coordinación de acciones para la transición energética; también la incorporación de energías renovables y la mejora de las redes de transporte y distribución de energía. Además, resaltamos las medidas orientadas a normalizar las señales de precios, aunque falta claridad sobre la formación de precios internos y el abastecimiento, como tampoco se trata la integración regional.
