Las ciudades argentinas se expandieron más del doble que su población entre 2006 y 2016, encendiendo las alarmas de los expertos en planificación urbana. La urbanización desmesurada es un fenómeno mundial que se vio acentuado en el último lustro en nuestro país y es perjudicial para el desarrollo en términos sociales, económicos, ambientales y administrativos.

Según un estudio del Laboratorio Urbano Digital de CIPPEC, en 2006 los 32 Grandes Aglomerados Urbanos (GAUs) argentinos (sin incluir, por su peso y grado de urbanización, al Gran Buenos Aires) ocupaban 276 mil hectáreas habitadas por 11,7 millones de personas. Una década más tarde, la superficie ocupada aumentó a 343 mil hectáreas, con una población de 12,9 millones de habitantes. Así, la expansión urbana consumió 67 mil hectáreas de suelo, lo que equivale a 3,3 veces la superficie de la ciudad de Buenos Aires, generando áreas cada vez menos densas, lo que dificulta la provisión de bienes y servicios públicos.

Este fenómeno no se produce sólo en las ciudades argentinas. Un reciente estudio de ONU-Hábitat, la Universidad de Nueva York y el Lincoln Institute of Land Policy revela que en el mundo -se tomó una muestra de 200 ciudades- las áreas urbanas están creciendo dos veces más rápido que la población. Esa tendencia se acentúa para América Latina. Además, las ciudades crecen cada vez con menor planificación: mientras que en 1960 las áreas planeadas representaban un 72%, en 2015 pasaron a representar sólo el 48%.

Pero ¿qué usos se les da a esas nuevas áreas? El estudio de CIPPEC revela que en la Argentina el principal uso del suelo en las áreas de expansión urbana es el residencial (78%). Dentro de los usos residenciales, el 24% de la expansión se explica por las urbanizaciones cerradas, el 22% por el uso residencial urbano y el 13% por el residencial extraurbano (terrenos de más de 500 m2 por lo general con jardín y pileta). Por otro lado, las villas o asentamientos explican el 11% y la vivienda social, el 8% de la expansión. Esto quiere decir que, sobre el total del suelo urbano producido en la última década, al menos -se suma una parte del uso residencial urbano- el 37% fue destinado a usos típicos de los sectores socioeconómicos altos y medio-altos.

¿Qué políticas se necesitan?

Frente a esta situación es fundamental aumentar y fortalecer los planes de ordenamiento territorial. Estos deben ser encarados desde la perspectiva de la planificación para la acción. Deben incluir a los diferentes actores involucrados, interpelándolos mediante un proceso participativo y colaborativo de acciones concretas.

El mejoramiento de la calidad y la cantidad de espacios públicos al interior de la ciudad es otra medida clave para desalentar la expansión de las áreas urbanas. A través de la mejora de los espacios públicos, hay que revertir la tendencia de buscar una casa con jardín en la periferia de la ciudad. Los gobiernos locales invierten cuantiosos recursos financieros en la provisión de infraestructura y servicios básicos de mayor longitud para alcanzar a estos hogares que, además, muchas veces están situados en tierras fértiles que podrían destinarse a la producción de alimentos, o en terrenos que sirven para retener excesos hídricos y evitar potenciales inundaciones.

Según el estudio de CIPPEC, el porcentaje de vacíos urbanos supera el 5% en algunos aglomerados. Estas áreas, por lo general terrenos baldíos sin construir, cuentan con todos los servicios, pero no están aprovechadas. Este porcentaje no incluye a las viviendas deshabitadas por motivos que van desde conflictos sucesorios hasta la especulación inmobiliaria. Algunas estrategias de movilización del suelo ocioso para paliar esta situación pueden ser el establecimiento de plazos para edificar, los tributos al suelo libre de mejoras o las sobrealícuotas al baldío.

Por otra parte, es deseable contar con una ley nacional que establezca presupuestos mínimos para el desarrollo territorial. También se necesitan incentivos para la construcción de vivienda de interés social al interior de la mancha urbana existente, lo que evitaría que sectores medios-bajos y bajos cuenten con viviendas aisladas de los servicios básicos y de transporte.

Finalmente, establecer pautas de gobernanza metropolitana resulta clave para encarar políticas urbanas integrales. Esto requiere que los distintos niveles de gobierno proporcionen herramientas de gestión para los aglomerados urbanos que superan los límites administrativos de una ciudad.

El aporte del Foro Urbano Mundial

Bajo el lema “Implementando la Nueva Agenda Urbana” se desarrolló en febrero el Foro Urbano Mundial (WUF por su sigla en inglés), un evento bianual organizado por ONU-Hábitat al cual asistieron más de 22 mil personas de 165 países, incluyendo un centenar de funcionarios que relataron cómo sus ciudades están implementando las recomendaciones de la ONU.

La Nueva Agenda Urbana, aprobada en 2016, propone un enfoque integral de la trama urbana. Entre otros aspectos, esto implica el encuentro entre las nuevas tecnologías y los recursos que ya posee la ciudad para encarar proyectos estratégicos y planes que superen la mirada sectorial emparentada con la planificación urbana de principios del siglo XX.

La nueva directora ejecutiva de ONU-Hábitat, Maimunah Mohd Sharif, sostuvo en el Foro que el principal objetivo de su gestión es que la mayor cantidad de países implementen las recomendaciones de la Nueva Agenda Urbana. Siguiendo esa línea, el gobierno argentino presentó su Plan Nacional Urbano y de Hábitat, que tiene como fin el desarrollo de ciudades integradas, equitativas y sostenibles.

CIPPEC presentó en el Foro una serie de estudios, que forman parte de su proyecto “Desarrollando la Agenda del Hábitat en Argentina” y buscan instalar una agenda de políticas integrales de hábitat a nivel nacional para desarrollar ciudades más inclusivas y con una gestión eficiente de los recursos. Del trabajo de CIPPEC se desprende, entre otras conclusiones, que la Nueva Agenda Urbana debe ser la base para implementar en la Argentina políticas más integrales y salir definitivamente de la lógica de silos y desarticulación entre los diferentes niveles de gobierno involucrados en la gestión del territorio. Encarar la deuda en torno al hábitat conlleva un desafío doble: lograr un presupuesto adecuado a las necesidades y una organización institucional que facilite la gestión integrada.