Hablar de calidad institucional parece un concepto abstracto, siempre y cuando se lo saque de corrientes de pensamiento determinadas. Se volvió entonces, en el imaginario colectivo, un tema de sentido común. Desde este punto de vista, se puede entender que en una nación debe haber un conjunto de reglas de juego que haga funcionar bien la democracia y que esas mismas reglas sean respetadas tanto por los gobernantes como por los gobernados.

Por eso, en general, se la asocia a otras variables como un buen funcionamiento de las políticas económicas, monetarias o sociales. Al ser tan abstracto y amplio el concepto, cualquier gobernante podría considerar que su forma de gobernar expresa calidad, que las instituciones gozan de buena salud.

Sin embargo, el mismo concepto atado a una corriente de pensamiento pasa a tener otro sentido. Para la tradición liberal – en su sentido amplio y tradicional-, por ejemplo, no sólo deben existir buenas leyes que regulen el derecho de propiedad, sino que es fundamental que exista un Poder Judicial independiente capaz de garantizarlo.

En el largo plazo, los derechos de propiedad mostraron un crecimiento económico, industrial y de innovación tecnológica en varios países del mundo. Además, existe una tradición neoliberal, relacionada con la independencia de los bancos centrales, porque suponen que eso evita que los presidentes o ministros de Economía de turno les soliciten plata y así consiguen que no ocurra una emisión monetaria que produzca inflación.

En otro lado de la vereda se encuentra la tradición republicana, impulsora de los pesos y contrapesos en el funcionamiento de las instituciones. Es lo que llaman check and balance y apunta a los equilibrios entre los tres poderes del Estado.

Para esta tradición, además del Ejecutivo, Legislativo y Judicial, entran en juego poderes con controles más horizontales, vinculados al rol que cumplen las Auditorías y Contralorías Generales que pueden depender o no del Congreso, dependiendo de cada país.

Esta corriente supone que así evita la tiranía, la corrupción, la concentración económica y está vinculada con el desarrollo social porque sigue los valores republicanos tradicionales de honestidad, virtud y amor a la patria.

El caso argentino. Si se tiene en cuenta la historia democrática del país, el concepto de calidad institucional parece no estar directamente relacionado con ninguna de las tradiciones mencionadas anteriormente.

Ocurre que en Argentina existe una costumbre puramente democrática, donde el voto popular es la regla de juego más importante. Eso se vuelve una suerte de libertad para el gobernante. Es lo que se conoce como democracia delegativa y está ratificado en la Constitución Nacional, establece que en determinadas circunstancias el Congreso puede otorgar facultades especiales o que en situaciones de emergencia se pueden utilizar los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNUJ, por poner algunos ejemplos.

Pero no es sólo la ley, sino también las reglas de juego no escritas las que aparecen a diario. En el caso argentino -al menos desde la crisis de 2000 hasta la actualidad-, al presidente del Banco Central lo nombra el gobierno de turno aunque la norma que lo crea diga otra cosa.

Consultado por Acciones, Pablo Secchi, director Ejecutivo de la ONG Poder Ciudadano, sostuvo: “La calidad institucional trata de la forma y la eficiencia que tienen las instituciones en nuestro país. Implica una gran cantidad de aspectos desde las normas, los procesos, las respuestas que dan las instituciones, la estabilidad de ellas y la objetividad, entre otras cosas.
Esas normas y prácticas cuanto más objetivas y menos discrecionales son, resultan de mayor calidad”.

Para Natalia Aquilino, directora del programa de Monitoreo y Evaluación de CIPPEC, “la calidad institucional es un concepto amplio y difuso, sin un acuerdo vasto sobre su alcance”. Sin embargo, refirió que puede estar vinculada “de manera general al buen ejercicio de la acción de gobierno”.

“Los pilares están en la creación de las instituciones en base a objetivos comunes y justos y en su funcionamiento constante e imparcial”, explicó Secchi. Según su mirada, “la manipulación de la justicia, la excepción de las normas, las interpretaciones a conveniencia de ciertos individuos o sectores, la manipulación de organismos rectores o de control generan instituciones de menor calidad”.

Por su parte, Aquilino consideró que las reglas de juego pasan por tres elementos indispensables. Habló de “un efectivo marco democrático y pluralista que regula acceso y el control del poder político”, que es la democracia; de la vigencia “del imperio de la ley como instancia de resolución de conflictos entre privados y entre el Estado y la sociedad”, que sería el Estado de derecho; y de las capacidades institucionales y técnicas con las que cuenta el Estado “para transformar las decisiones del sistema político en buenas políticas, bienes y servicios públicos”.

De todas formas, aseguró que no hay una medición asertiva e integral de cómo están funcionando estos tres pilares.
“Nuestros estudios sobre cuestiones particulares de las instituciones públicas, ya sea elecciones, alta dirección pública, gestión del aparato estatal y políticas específicas, entre otras, indican que la heterogeneidad es la clave para entender la calidad del gobierno en Argentina”, precisó.

Está consagración de la democracia delegativa genera que se haga uso y abuso de cuestiones ya mencionadas. Por citar un caso, fue a través de un DNU que el país modificó su moneda en dos oportunidades desde la vuelta a la democracia.
Una fue en 1985, cuando se implementó el Plan Austral, y la otra, en 1991, al establecerse la Ley de Convertibilidad.

“Argentina es un país que fluctúa entre instituciones sólidas y prácticas débiles. En la letra, cuenta con instituciones bien diagramadas, un amplio digesto normativo, instituciones pensadas y diseñadas con cierta coherencia”, precisó Secchi.

¿Cuál es el inconveniente entonces? “El problema está en la práctica y en la dinámica del funcionamiento de las instituciones en general y la yuxtaposición y relacionamiento entre las instituciones en particular”, argumentó el director de Poder Ciudadano.

Para Secchi, Argentina es un país en el que las excepciones parecen imprescindibles, “entonces los presidentes piden superpoderes”.

Así, destacó que existen documentos de identidad que expresan que no son válidos para votar, pero se utilizan con ese fin; moratorias y beneficios para quienes no pagaron en tiempo y forma, en detrimento de aquellos que sí lo hicieron; y blanqueos de capitales, entre otras cuestiones.

“La informalidad en las instituciones es un reflejo de la baja institucionalidad”, expresó ¿Cuál es el camino para elevar los estándares? “La prevención y la sanción de los comportamientos está en la base del fortalecimiento de las instituciones. Argentina necesita mejorar mucho en ese aspecto. Creo que entre todas las instituciones, la que tiene mayores desafíos es la Justicia. Por las prácticas oscuras, su endogamia y su flexibilidad acomodaticia requiere de un esfuerzo máximo para reformar su funcionamiento”, concluyó.

CIPPEC, por su parte, cuenta con una batería amplia de propuestas para mejorar la calidad del gobierno basadas en un diagnóstico activo de las innovaciones institucionales y los puntos de mejora que se consolidaron en la iniciativa #Meta.
“Pensamos que las reformas que se necesitan pasan por generar y sostener planificaciones ordenadoras de largo plazo basadas en consensos sociales amplios; promover la implementación de políticas basadas en evidencia y conocimiento sistemático sobre qué funcionó y qué no en Argentina; garantizar la transparencia y la rendición de cuentas de la acción gubernamental a través de esquemas de monitoreo participativo, evaluaciones de iniciativas estratégicas y apertura de datos; y la consolidación de una alta dirección pública profesional capaz de llevar adelante procesos públicos de calidad con integridad”, indicó Aquilino.

Consenso

Con el objetivo de concientizar y avanzar hacia una función pública profesionalizada, se lanzó la propuesta “Consenso por una función pública profesional para la Argentina del siglo XXI”. Fue suscripta por más de 300 expertos de 32 universidades nacionales, 17 universidades privadas, 50 asociaciones civiles y profesionales, fundaciones, ONG y sindicatos del sector público, además de 18 Instituciones de gobierno de Nación y Provincias y de los tres Poderes del Estado.
Entre las propuestas, se encuentran “cumplir con la Constitución Nacional en el régimen de funcionarios públicos, construir un servicio civil profesional de carrera, planificar estratégicamente y con sustentabilidad financiera los planteles de personal, institucionalizar un régimen de funcionariado civil superior, cumplir con los principios de empleo digno y decente, invertir en capacitación y actualización tecnológica, jerarquizar y fortalecer los órganos a cargo de la gestión de las políticas de la función pública e institucionalizar el diálogo social permanente para asegurar consensos, seguimiento y actualización de una política de largo aliento para el empleo público”.

“El problema está en la práctica y en la dinámica del funcionamiento de las instituciones”, dijo Pablo Secchi, de Poder Ciudadano.

Natalia Aquilino, de CIPPEC, consideró que la calidad de las instituciones puede estar vinculada de manera general al buen ejercicio del gobierno.

Cómo se mide

Existen diferentes indicadores alrededor del mundo para medir la calidad institucional de cada país y compararla con el resto a modo de ranking. Durante la gestión de Mauricio Macri, el Ejecutivo mostró cómo Argentina mejoraba año tras año en algunos de estos informes.

Por ejemplo, en el índice que realiza la Fundación Libertad y Progreso y la Red Liberal de América Latina (RELIAD, desde 2017 hasta 2019, Argentina subió treinta puestos, pasando del 142 al 112. ¿Cuál es el marco de evaluación? La salud de la moneda, la transparencia del sistema judicial, la ausencia de corrupción, la libertad de prensa, la seguridad jurídica, el respeto a la propiedad y la libertad para comerciar.

Es decir, parámetros de la tradición liberal.

El Banco Mundial también hace su propio análisis, mezclando las tradiciones mencionadas en diferentes apartados: Estado de Derecho, Control de la Corrupción, Libertades Civiles, Estabilidad Política y Derechos Políticos, entre otros. Esta es una de las bases de comparación más amplia porque se toman unos 20 años para analizar cada apartado.

También se pueden encontrar enfoques a cuestiones puntuales, como el índice de Percepción de la Corrupción, de la ONG Transparencia Internacional; índice de Libertad Económica (Heritage Foundation y The Wall Street Journal); índice de libertad de Prensa (Reporteros sin Fronteras); e índice de Presupuesto Abierto (International Budget Partnership). Cada una de ellas atiende una temática desde una tradición determinada.