Publicado en junio de 2022
Durante los últimos años, Argentina ha logrado avances en materia de paridad de género en el ámbito público: desde la creación de cupos de género, con la Ley 24.012 sancionada en 1991 y seguida por la ley 27.412 de Paridad de Género en Ámbitos de Representación Política promulgada en 2017, hasta la más actual creación del Ministerio de Mujeres, Géneros y Diversidades en 2019. Son hitos que hicieron crecer la presencia de mujeres en la Administración Pública Nacional y constituyeron cambios considerables en la vida pública.
Sin embargo, la disparidad numérica que persiste al día de hoy en la Administración Pública Nacional (APN) nos obliga a reflexionar sobre cómo se estructura la desigualdad de género puertas adentro del empleo público. Si hacemos foco en los ámbitos de mayor poder de decisión dentro del Estado Nacional central, encontramos que, en la Alta Dirección Pública, el 45% de los cargos están ocupados por mujeres y, dentro de las Autoridades Políticas Superiores, este porcentaje desciende al 39%. Ambos números denotan una subrepresentación porcentual de las mujeres respecto de una distribución equitativa de los cargos.
En un nuevo 27 de junio se celebra el “Día del trabajador y de la trabajadora del Estado”, ocasión que ofrece la oportunidad para analizar la compleja composición del empleo público desde diferentes focos, algunos de los cuales ya fueron abordados previamente por CIPPEC.
En esta oportunidad, presentamos una análisis que pretende lograr una comprensión más amplia y precisa sobre cómo se estructura la brecha de género en la Alta Dirección Pública y Autoridades Superiores de la Administración Pública Central.
Techos de cristal
A medida que aumenta la jerarquía de los cargos, la presencia de mujeres disminuye. Es un fenómeno conocido como “techos de cristal” y consiste en un primer elemento que hace a la estructura de esta desigualdad: los varones cuentan con la mayoría de los cargos a nivel global, y su presencia incrementa a medida que la jerarquía, es decir, el poder de decisión, es mayor.
Al día de hoy, solo dos de los veintiún ministerios se encuentran liderados por mujeres. Las secretarías son el escalafón siguiente y el que presenta mayor disparidad. Los dos rangos más bajos dentro de la Alta Dirección Pública son los únicos que parecen acercarse a reparticiones igualitarias entre varones y mujeres.
Una demostración de esta estructuración se hace visible en la cartera más grande en términos numéricos: la Jefatura de Gabinete de Ministros. En esta cartera, si se presenta un análisis global, encontramos una composición en la cual el 51,4% de los cargos analizados están ocupados por mujeres. Sin embargo, estas se concentran, mayoritariamente, en los rangos de menor jerarquía (coordinadoras y directoras de segundo nivel operativo).
Paredes de cristal
Un segundo fenómeno identificado es el de “paredes de cristal”. El foco de intervención de los ministerios aparece como otro elemento que da forma a la distribución desigual de género: la presencia de mujeres es mucho menor en aquellas áreas destinadas a tareas históricamente reservadas para los varones y mayor en aquellas que llevan adelante tareas que responden a la concepción más tradicional del rol de la mujer en la política.
Los datos evidencian limitaciones adicionales en la movilidad horizontal dentro de los diferentes focos de intervención del Estado: mientras que en ministerios como el de Interior, la presencia de mujeres no supera el 30%, en el de Educación esa cifra escala por sobre el 65%. Lo mismo sucede con carteras masculinizadas como Agricultura, Obras Públicas, Transporte y Economía, mientras que los ministerios relacionados con los cuidados como el de Cultura, Salud y Ambiente invierten la distribución de géneros predominante.
Las áreas relacionadas a tecnología, información y comunicación –lo que incluye cargos de sistemas, comunicación digital e informática– están asignadas, con una diferencia marcada, a varones en el total de las carteras. Las mujeres con cargos en esta materia alcanzan solo el 26%. A su vez, la mayoría de ellas se concentran en los cargos de rango más bajo (coordinadoras y directoras de segundo nivel operativo). Esta distribución porcentual se revierte en las áreas de recursos humanos: en el manejo del personal, incluyendo capacitaciones, administraciones de carrera del personal y liquidación de haberes, existe un predominio de mujeres a cargo, tendencia que se mantiene en toda la estructura jerárquica de la Alta Dirección Pública.
Barreras de entrada
Los mecanismos de acceso a los cargos de la Alta Dirección Pública se vuelven otra variable a analizar para tener una comprensión integral de la problemática. En la actualidad, el 77% de los directores/as nacionales y generales, directoras/as de línea y coordinaciones de la Administración Pública Nacional Central están exceptuados/as del cumplimiento de los requisitos profesionales que establece el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP). A su vez, el 98% cuenta con una designación transitoria (180 días). Ambos datos dan cuenta de que, hoy en día, los mecanismos de entrada al Estado no garantizan la durabilidad de los y las agentes públicos en estos rangos, ni mecanismos claros, transparentes y formales para su selección.
Ahora bien, ¿cuál es el efecto que esta informalidad tiene sobre la distribución en cuanto al género? El 57% de las designaciones con excepciones de requisitos se otorga a varones, por lo cual el restante 43% de estas designaciones corresponde a mujeres. Este punto encuentra un correlato en lo que concierne a la formación académica de las personas: el 33% de los varones que ocupan estos cargos no cuenta con un título universitario, número que desciende al 18% cuando hablamos del total de mujeres.
A propósito de ello, un elemento que incide en forma positiva y se vincula precisamente con las barreras de entrada es la implementación del programa “Regularización del Empleo Público” a desarrollarse entre 2021 y 2023. Consiste en la formalización del pase a planta permanente de 29.000 trabajadores y trabajadoras del Estado. Este número representa el 10% del universo total de empleados y empleadas en la administración pública centralizada (actualmente, el 78% del total del personal se encuentra bajo un régimen de planta permanente).
Entre 29.000 empleados/as públicos/as, el 65% de quienes se sumarán a la planta permanente desempeñan funciones en el AMBA, mientras que el restante se distribuye en el resto del país. Ellos y ellas a pesar de contar, en promedio, con 14 años de antigüedad, continúan obteniendo una designación en forma transitoria. Este plan de regularización, si bien constituye un importante primer paso para transparentar e institucionalizar el mecanismo de designación, no contempla ningún criterio explícito de equidad de género para la asignación de los cargos a concursar.
La puesta en marcha de este tipo de iniciativas da cuenta de tres problemas centrales en torno al empleo estatal en términos generales y a las brechas de género de manera particular:
- La ausencia de criterios formales en el reclutamiento y selección de empleados/as públicos/as, basados en concursos de mérito y oposición de antecedentes.
- Los niveles de informalidad y fragilidad laboral de contratos de locación que luego continúan conformando las burocracias estatales, y sus diferentes “capas geológicas”, agregando así distorsiones e inequidades varias que impiden el cierre de brechas de género.
- La continuidad de los contratos se encuentra a merced de la discrecionalidad político-partidaria de la autoridad gubernamental de turno y no a las competencias profesionales del trabajador o la trabajadora. Esta discrecionalidad obstaculiza la aplicación de mecanismos que impulsen la igualdad de género en el acceso a los altos cargos públicos.
Este mecanismo puesto en marcha en 2021 puede contribuir a mitigar, en parte, estas problemáticas, ya que cumplirá con la realización de concursos de oposición y antecedentes tal como lo establece la ley de empleo público (SINEP). A su vez, constituye una novedad de calidad institucional en materia de transparencia activa, ya que los resultados de la convocatoria y el orden de mérito se publican en una plataforma denominada “Concursar”.
Profesionalizar el espacio directivo para cerrar brechas
Este análisis deja al descubierto una distribución desigual que trasciende lo numérico y expone limitaciones en los procesos de ascenso a roles de liderazgo para las mujeres (techos de cristal) como así también limitaciones en su dispersión horizontal en la pluralidad de sectores que componen al Estado (paredes de cristal).
Esta tarea consistió en acercar la lente al interior de la administración pública central, no obstante podríamos hacer un análisis similar si la alejamos y observamos el resto de la estructura del Estado. Por ejemplo, vale preguntarse: ¿qué pasa en los espacios directivos de las empresas públicas? Si bien la presencia de las mujeres creció en los últimos años, la participación en términos de género es marcadamente desigual.
El desarrollo de una burocracia profesional que atienda las brechas de género existentes requiere del fortalecimiento y transparencia de los mecanismos de acceso a los altos cargos en el Estado. En esta línea, dos iniciativas promovidas durante los últimos años dan cuenta de los intentos de avanzar en esta dirección. Por un lado, el Instructivo de Género, una propuesta impulsada desde el Poder Ejecutivo Nacional a principios de este año para que las designaciones en Autoridades Superiores se realicen teniendo en cuenta la paridad de género. Esta iniciativa, sin embargo, no fue publicada en el Boletín oficial, por lo que no entró en vigencia. Por otro lado, la creación del programa “Innovadoras e innovadores gubernamentales” en 2021, cuyo propósito apunta a realizar convocatorias abiertas y competitivas para la selección y formación de 200 cargos ejecutivos durante cinco años consecutivos, para llegar a un total de 1000 agentes públicos altamente especializados. Impulsada desde la Secretaría de Asuntos Estratégicos y articulada a través del Consejo Económico y Social, esta iniciativa avanzó algunos casilleros en su formalización, aunque a la fecha su implementación aún continúa pendiente.
Pensar la igualdad de género es un desafío permanente que requiere ampliar la mirada y el análisis, para garantizar mecanismos institucionales efectivos que promuevan soluciones adaptadas a las brechas reales que se configuran dentro de la administración pública. En los últimos años se constata un avance notorio hacia la equidad de género; hoy el desafío radica en asegurar la continuidad y profundización de este proceso.
