Publicado en octubre de 2023
La obra y la infraestructura públicas son una competencia clave del Estado por la escala que asumen y porque alcanzan mayores grados de eficiencia que el mercado a la hora de ofrecer bienes públicos. Además, porque asigna proyectos de forma equitativa con criterios sociales, no comerciales, y produce externalidades positivas. Por ejemplo, el agua potable y las redes de saneamiento no solamente tienen un efecto sobre el usuario, sino también en la higiene pública y permiten evitar enfermedades.
Durante los últimos 30 años se fortalecieron las instituciones de control, el acceso a la información pública y las contrataciones. Aun así, los proyectos de infraestructura enfrentan varios desafíos pendientes. Entre ellos están su financiamiento, con altibajos en el plano nacional, complementado por fuentes externas. Asimismo, luego de varias iniciativas que recientemente llevaron a gestionar por resultados y a transparentar las inversiones, el siguiente paso natural es mejorar la planificación y priorización de obras.
Desde hace ocho años, las fluctuaciones del Producto Bruto Interno (PBI) y la balanza externa impusieron mayores restricciones a la inversión en obra pública. Un análisis de los volúmenes de inversiones muestra que las obras públicas son sensibles a los cambios en la economía y no contribuyen de forma significativa o agregada a los momentos en los que el PBI decrece.
La variación interanual de inversión en infraestructura pública sigue los ciclos económicos anuales, excepto durante 2022 cuando cae y el PBI crece. Ese año está signado por los compromisos de Argentina con el Fondo Monetario Internacional y una fuerte restricción externa.
Respecto del 2015, la inversión con fondos estatales en 2023 se redujo a un poco menos de la mitad en valores constantes, mientras que con fondos externos creció por arriba del 50%. Esto demuestra la creciente dependencia externa del financiamiento de infraestructura pública, pero también la gestión de fuentes alternativas. Una de ellas fue la Participación Público-Privada (PPP). En un documento anterior de CIPPEC se señalaron algunas de sus desventajas, como por ejemplo un reparto difuso de riesgos, incentivos para apuestas arriesgadas y una posición vulnerable de los proyectos frente a la inestabilidad macroeconómica.
Otra alternativa de financiamiento son las fuentes externas. Durante los últimos ocho años vienen siendo una alternativa frente a la obra pública tradicional. La composición del gasto en obra pública por su fuente de financiamiento muestra altibajos en la participación de los fondos estatales. En los últimos tres años cedieron terreno a las fuentes externas, que para el presupuesto vigente de 2023 alcanzan el 24% de las fuentes de financiamiento, mientras que ocho años atrás no representaban más que el 9%.
Para 2023 el foco de las inversiones externas es claro, según datos del Ministerio de Economía de la Nación. En el caso de los fondos que provienen de organismos multilaterales, representan cerca de 19.300 millones de dólares y están concentrados en un 81% por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), con proyectos de infraestructura social, de saneamiento y viales. En el caso de los préstamos con China, que ascienden a 7.300 millones de dólares y representan más del 80% de los fondos con origen en acuerdos bilaterales, se concentran en energía y transporte. Los proyectos que financian son las represas de aprovechamiento hidroeléctrico en el río Santa Cruz y la compra de rodado para ferrocarriles de pasajeros y cargas. Puntualmente los préstamos bilaterales tienen varias debilidades. Por ejemplo, la contratación en el caso de las represas es transparente y sus condiciones están estipuladas en el decreto 1091/2014, pero las condiciones de su renegociación se delegan en el Ministerio de Economía y actualmente se encuentra superado el plazo de ejecución.
Por su volumen y su foco estratégico, las fuentes externas podrían abocarse a elementos priorizados por el Estado nacional, ejercicio llevado adelante por la Subsecretaría de Coordinación Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación a través del Sistema Nacional de Inversión Pública. Sin embargo, es clave contar con una mayor coordinación administrativa con las otras áreas competentes: el Ministerio de Obras Públicas que ejecuta y sigue las obras y la Subsecretaría de Relaciones Financieras Internacionales para el Desarrollo del Ministerio de Economía que gestiona en gran medida las fuentes externas.
Las alternativas de financiamiento vigentes pueden informarse mutuamente en términos de institucionalidad y transparencia. Existen varias iniciativas y buenas prácticas llevadas adelante en el último tiempo.
Durante los últimos años se implementaron sistemas de monitoreo interno, iniciativas participativas como el Observatorio de la Obra Pública y de transparencia como el Mapa de Inversiones, a los que CIPPEC contribuyó junto con otras organizaciones de la sociedad civil. Estas iniciativas pueden mejorar el desempeño de las alternativas de financiamiento.
Las alternativas con fondos privados como las PPP requieren de mayores niveles de estabilidad macroeconómica pero también, de implementarse nuevamente, deberían estar sujetas a la priorización de proyectos que diseñe el Estado y a un estricto control público en sus condiciones de contratación.
Las fuentes multilaterales y bilaterales construyen infraestructura estratégica y alivianan la restricción externa de Argentina, en función de que afectan recursos específicos. Sería positivo compatibilizar la oportunidad del financiamiento ofrecido con objetivos locales y no solamente con la disponibilidad de los préstamos. En el caso de China, es fundamental el seguimiento de la ejecución de los proyectos y la claridad en sus renegociaciones, para conocer su desempeño y ponerlas en pie de comparabilidad con el resto.
Es clave fortalecer la coordinación administrativa entre ministerios para definir proyectos y financiamiento clave, así como una mayor interoperabilidad entre las áreas puede contribuir a un mejor aprovechamiento de recursos. Su disponibilidad, sobre todo de fuentes externas, debería encontrar una priorización clara de proyectos de inversión pública para cerrar las brechas del desarrollo.
