La Alta Dirección Pública (ADP) es el conjunto de funcionarios de primera y segunda línea de las administraciones gubernamentales que actúan en su rol de “vaso comunicante” entre las esferas políticas y la burocracia. Quienes conforman la ADP son los responsables de gestionar estratégica y operativamente una organización estatal así como también, gestionar su entorno político.

Desde el retorno a la democracia, el caso argentino evidencia la alternancia de iniciativas de reforma, que han buscado instalar modelos de Alta Dirección Pública con énfasis en los sistemas de carrera. A diferencia de otras experiencias más recientes en la región, como Chile y Perú, en nuestro país los diferentes impulsos reformadores han quedado debilitados, inconclusos o detenidos más allá de contar con diseños innovadores y precursores para la época.

La dirección pública en Argentina se configura bajo una nueva modalidad: como un modelo de gestión por competencias políticas. Desde inicios del año 2002 hasta la actualidad, la función directiva ha sido cubierta centralmente a través de una modalidad de corte discrecional, netamente política: las designaciones transitorias de las posiciones con funciones superiores en la administración pública central. Este formato de designación que posibilita la excepción de los requisitos profesionales para ocupar cargos de directivos públicos comenzó instrumentándose a comienzos del año 2002 y progresivamente se consolidó durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández e incluso se extendió como modalidad en la administración de Mauricio Macri en un universo del espacio directivo ampliado a 585 Directores Nacionales y Generales en la administración pública central.

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Fuente: CIPPEC

Si bien inicialmente esta modalidad de designación resultó ser un instrumento legal que permitió, en una etapa de crisis y un contexto de emergencia económico administrativa, dotar de mayor flexibilidad los procesos de designación de los agentes estatales con funciones ejecutivas, su utilización intensiva derivó en la instalación creciente de un modelo de gestión pública en el cual el reclutamiento de los directivos públicos se determina exclusivamente en función de las prioridades de la autoridad política de turno, en muchos casos influenciadas principalmente por la coyuntura y objetivos de corto plazo.

Aquí formulamos cuatro recomendaciones para fortalecer el desarrollo de capital gerencial público profesional e idóneo desde una perspectiva integral que promueva un proceso de institucionalización progresivo y sostenible.

1) Mejorar el modelo de carrera, contemplando mérito y flexibilidad

Al menos en una primera etapa inicial, la institucionalización de un sistema de ADP para Argentina tiene más posibilidades de lograr implementación efectiva y sustentabilidad en el mediano plazo bajo un formato que contemple de manera prioritaria  algunos de los componentes de un sistema de carrera, respecto a las dimensiones de un modelo netamente gerencial. Esta modalidad puede contar con el apoyo relativo – o al menos sin el rechazo mayoritario – de actores relevantes tales como los gremios estatales (Unión Personal Civil de la Nación, UPCN y la Asociación de Trabajadores Argentinos, ATE) y las burocracias públicas existentes, sean estas de tipo administrativo, o bien de carácter temporal e incluso de corte político.

Un segundo elemento que sostiene la conveniencia de la modalidad de un modelo de carrera es que las experiencias desarrolladas desde el retorno a la democracia  – desde el cuerpo de administradores gubernamentales, pasando por el SINAPA y el actual SINEP –   han logrado integrar el componente meritocrático en los procesos de selección. Por último cabe destacar también que la inexistencia de sistemas efectivos de control de resultados, dificultaría significativamente desde el inicio mismo las instrumentación de prácticas de ADP orientadas a un modelo de corte gerencialista.

2. Generar amplios consensos políticos, factor clave para el diseño del espacio directivo público

Toda iniciativa de reforma de la ADP que pretenda implementarse efectivamente a lo largo del tiempo debe integrarse en un plan de generación de amplios apoyos sociales e institucionales que contemple a los principales actores involucrados: desde los propios partidos políticos, los sindicatos, medios de comunicación hasta las Universidades, entre otros actores. Una estrategia clave consiste en identificar a los actores con poder efectivo de veto.

Al mismo tiempo resulta clave contar con un diseño institucional centralizado, al estilo de agencia gubernamental, pero no burocratizado, puesto que en Argentina, producto de la discontinuidad de los ciclos de reforma, se han perdido capacidades en las áreas estatales de gestión de recursos humanos, cuyo rol actual es centralmente administrativo. Otro factor importante a contemplar en el diseño de la ADP es integrar los tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal. Si solo se piensa el diseño del nuevo espacio directivo focalizado en el poder ejecutivo nacional, el impacto será bajo y limitado.

3. Diseñar el ciclo gerencial de la ADP en forma integral

Es recomendable que el diseño del espacio directivo en Argentina integre todo el ciclo gerencial, no solo el componente del ingreso “meritocrático” a través de la reconstitución de los concursos de oposición y antecedentes. La mayor parte de las experiencias recientes en la región invirtieron recursos y energías en esta dimensión en forma predominante, descuidando otros elementos de relevancia tales como la formación continua, la gestión del desempeño o las remuneraciones competitivas.

Si bien el componente remunerativo, requiere una versión “especial” para este tipo de diseños, se pueden desarrollar incentivos no monetarios que promuevan la permanencia y prestigio de los directivos públicos en la administración gubernamental. En materia de formación continua es importante evitar formatos de capacitación de extensa duración, que usualmente configuran cuerpos directivos de corte netamente administrativos o bien que desarrollan un alto poder corporativo y capacidad para autogerenciarse con estabilidad cuasi eterna en los cargos ejecutivos. Es decir, el modelo deberá integrar mecanismos efectivos para convertir a la permanencia del gerente público en una virtud y no en un defecto del propio sistema normativo que lo sustenta.

4. Ponderar componentes políticos para una reforma de la ADP factible de aplicar a lo largo del tiempo

Es ingenuo pensar que las dimensiones de la política y de la dirección pública pueden estar totalmente diferenciadas, ya que en la gestión de los organismos estatales, ambos componentes se encuentran íntimamente relacionados. No obstante ello, la necesidad de regular este vínculo entre políticos y directivos públicos deviene no tanto para separar, sino para clarificar posiciones y reglas del juego que pueden favorecer el rendimiento institucional de la administración pública.

Es sin duda, una construcción artificial en la medida que instalar a un nuevo actor, la figura del “directivo público profesional”, en un espacio que históricamente ha sido cooptado por la política, requiere de consensos fundamentales que traducidos en normas y condiciones especiales, promuevan la consolidación y progresiva institucionalización de un espacio directivo.

Las experiencias en América Latina de Brasil y Chile, que con sistemas de ADP bien diferentes, han instrumentado reglas de juego que establecen un cupo para que determinado porcentaje de las funciones directivas queden totalmente a criterio de la autoridad política, son un ejemplo interesante de señalar.

Tomando en consideración el derrotero histórico de la ADP en Argentina en los últimos 35 años y los procesos de modificación del espacio directivo  público que nutrieron los ciclos de “continuidad en la discontinuidad”, es muy importante contemplar la viabilidad de instrumentación de los ciclos de reforma con el plazo temporal del mandato político.

En tal sentido, la evidencia sugiere que los procesos de reformas en la ADP tienden a ser detenidas, eliminadas o politizadas en exceso con los cambios de gobierno.