Publicado el 23 de agosto de 2024
Autor: Dirección Ejecutiva y programas de Desarrollo Económico, de Estado y Gobierno y de Protección Social de CIPPEC
En 2024 se cumplen 30 años desde la última reforma de la Constitución Nacional. Esta reforma fue el resultado de un proceso convencional constituyente que involucró a todas las fuerzas políticas argentinas (los dos partidos políticos mayoritarios, partidos minoritarios y provinciales) y logró alcanzar un consenso unánime y transversal a toda la sociedad argentina. El nivel de aceptación de la necesidad de la reforma, así como la representación de la diversidad y pluralidad de la sociedad en la Asamblea Constituyente, confirió al proceso una legitimidad que es frecuentemente referida como “el último gran acuerdo nacional”. La reforma se estableció, por un lado, sobre un piso básico de coincidencias que luego se amplió en el quehacer constituyente. Este hito condujo a la modernización institucional, el ordenamiento normativo, el fortalecimiento del derecho público, la pacificación nacional y la defensa de los derechos del pueblo argentino.
Los cambios en la nueva Constitución pueden agruparse en tres grandes categorías: incorporación de nuevos derechos (ambientales y políticos), modernización de la institucionalidad argentina (atribuciones de los poderes del Estado, creación y cambios en la composición de algunos órganos decisorios, ordenamiento y modernización normativa, por ejemplo) y transformación de las relaciones interjurisdiccionales (asignación de responsabilidades intergubernamentales, coparticipación federal y dominio de los recursos naturales, entre otros).
A 30 años de la sanción, desde CIPPEC consideramos que es prioritario analizar cómo traducir todas estas cuestiones a políticas concretas, que permitan avanzar hacia el desarrollo con equidad e inclusión social.
Un legado que necesitamos asumir
La reforma constitucional de 1994 introdujo tres modificaciones clave en el plano institucional, económico y social, pero que hasta hoy presentan desafíos a resolver:
Se instrumentó la Jefatura de Gabinete de Ministros
La Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) es una de las innovaciones institucionales introducidas por la Reforma Constitucional de 1994. Tiene un lugar central en el diseño institucional del presidencialismo argentino y particularmente, en el funcionamiento del Poder Ejecutivo. Suele mencionarse que, con relación al papel que cumple en el Poder Ejecutivo, la JGM tiene cuatro competencias principales que le otorga la Constitución Nacional: políticas; administrativas, económicas y de vinculación con el Congreso. En términos concretos, se observan modificaciones en el funcionamiento del Poder Ejecutivo a partir de la creación de la JGM, su puesta en marcha, y la impronta que le diera luego cada gestión gubernamental. Por mencionar algunas: descentralización de tareas que llevaba adelante el presidente -fundamentalmente, en materia de administración-; consolidación del papel en materia de modificación y distribución de partidas presupuestarias; definición de metas de gobierno; manejo de temas transversales, reuniones de gabinete y coordinación gubernamental; vínculo con el Poder Legislativo e informes de gestión.
Finalmente, dadas las atribuciones, funciones y matices en el desempeño de la Jefatura de Gabinete desde su creación, debe considerarse la importancia que tiene para las revisiones y propuestas de rediseño y reforma del Estado; la coordinación de políticas públicas que atienden problemas cada vez más complejos, y que necesariamente requieren de la participación de diferentes organismos; y la tan necesaria Planificación Estratégica, con el consecuente monitoreo y evaluación de políticas públicas, con un sistema de información para la toma de decisiones que mejore la eficiencia y eficacia del funcionamiento estatal.
Instó a promulgar una Ley de Coparticipación
Una de las modificaciones de la Reforma Constitucional del 94 se vincula directamente con el sistema federal argentino y las relaciones fiscales entre los distintos niveles de gobierno, principalmente entre el Estado Nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el inciso 2 del artículo 75 se establece acordar una ley convenio que instituya regímenes de coparticipación, que garanticen automaticidad en la remisión de los recursos fiscales y establezcan criterios objetivos de reparto, con el espíritu de consolidar un sistema fiscal equitativo que favorezca a la estrategia de desarrollo y garantice calidad de vida e igualdad de oportunidades para todo el territorio nacional, junto con el establecimiento de un organismo fiscal federal a cargo de su control y ejecución. Sin embargo, a 30 años de la reforma, la ley no se ha aprobado, los criterios de reparto no han sido consensuados, el régimen de coparticipación sigue siendo reglado por la ley 23.548 (que data de 1988) y su desactualización ha representado sistemáticamente una fuente de conflicto entre provincias y entre provincias y el Estado Nacional. Por un lado, son recurrentes las discusiones por los porcentajes asignados al conjunto de las provincias y a cada gobierno subnacional, que implican frecuentemente un alto grado de litigiosidad para su resolución. Por otro lado, el sistema de financiación intergubernamental actual, basado fundamentalmente en la coparticipación de impuestos recaudados a nivel nacional no sólo refleja un alto grado de asimetría vertical de ingresos y gastos públicos entre niveles de gobierno, sino que no atiende de manera adecuada la creciente demanda de políticas públicas descentralizadas, que afectan directamente a la mayoría de la población en áreas claves para el desarrollo, como la educación primaria y secundaria, la mayoría de los servicios de salud, la seguridad y la justicia. Por ello consideramos necesario analizar y actualizar este debate de manera de contribuir a la consolidación de un sistema fiscal federal que permita crecer con equidad social y territorial, brindando evidencia para la determinación de los lineamientos del sistema de financiación intergubernamental, que respondan a la estrategia de cohesión territorial y desarrollo nacional. Asimismo, contribuir a una armonización de las relaciones intergubernamentales y revitalizar el federalismo argentino.
Otorgó estatus constitucional a los derechos de la niñez y adolescencia
Por último, la Reforma Constitucional otorgó jerarquía constitucional a diferentes tratados internacionales, entre los que se destacan la Convención de los Derechos del Niño. Esto toca una de las áreas prioritarias de política social para la Argentina actual, donde las peores condiciones de vida se concentran en la infancia y la adolescencia. Según datos oficiales (cuarto trimestre de 2023), entre las personas con menos de 18 años, la pobreza alcanzó al 62.7% (17 puntos porcentuales por encima del promedio general) y la indigencia al 24.3% (10 pp. más que el promedio poblacional). Esto significa que más de la mitad de los niños, niñas y adolescentes de Argentina viven en hogares que no alcanzan a cubrir una canasta básica de bienes y servicios. Abordar esta situación es un imperativo jurídico y una condición indispensable para el desarrollo. En primer lugar, niños, niñas y adolescentes son sujetos plenos de derechos en Argentina, y el Estado Nacional se ha comprometido a garantizar estos derechos por la mencionada Convención. En segunda instancia, la niñez y la adolescencia constituyen un período crítico para el desarrollo social, psicológico, emocional y cognitivo, donde se adquieren capacidades y habilidades esenciales para la futura integración social, educativa y laboral de las personas. Es por esto que las políticas destinadas a la infancia son más eficientes y tienen mayores retornos que otras que, más adelante en el ciclo de vida, intentan reparar las vulneraciones de derechos que se produjeron en ese momento. El tercer argumento se vincula a la dinámica demográfica: la fuerte reducción de la fecundidad en el último quinquenio ha acelerado el envejecimiento poblacional futuro. Para sostener el Estado de bienestar en el medio plazo, se requieren inversiones que garanticen los derechos de niños y niñas y que aumenten la productividad futura.
Ha sido a partir del diálogo, el debate fundado, y la generación de consensos, que los y las constituyentes de 1994 pudieran redactar y sancionar, en 90 días, una Reforma Constitucional de vanguardia. La única forma de completar la tarea ocupándonos de los aspectos aún pendientes es apegándonos a los valores y prácticas democráticas: conversar, cooperar -sin tener que consensuar en todo-, pero sí recuperar algo del espíritu de aquella Convención Constituyente y generar una mirada común a largo plazo. Desde CIPPEC trabajamos para generar, día a día, las condiciones para que eso ocurra.