Publicado en septiembre de 2019

Entre 2006 y 2016 se urbanizaron más de 85 mil hectáreas de suelo rural en los grandes aglomerados urbanos de la Argentina, en donde vive el 66% de la población del país. Esto representa el suelo urbano necesario para construir más de cuatro ciudades de Buenos Aires en sólo una década. Que el crecimiento urbano supere al crecimiento poblacional produjo un desarrollo urbano de baja densidad, lo que acarrea ineficiencia en el uso del suelo, mayores costos de provisión de infraestructura y segregación socio-territorial.

Este contexto demanda establecer líneas de acción que impulsen el desarrollo urbano bajo criterios de sustentabilidad, mixtura de usos y diversidad social, densidades medias y acceso a bienes y servicios de calidad. Es necesario pensar políticas que aborden la gestión y generación del suelo de manera integral entre las distintas áreas de gobierno, que incluyan mecanismos de articulación entre los diferentes sectores que intervienen en el desarrollo de los centros urbanos, y que entiendan la importancia de la buena gestión del suelo para el desarrollo socioeconómico y ambiental de las ciudades, y de la Argentina. Solo así se podrá lograr el acceso eficiente al suelo, hacer un uso sostenible de los recursos económicos con los que se cuenta, y generar ciudades con niveles óptimos de equidad e integración social y urbana.

Para mejorar el acceso a la vida urbana en las ciudades argentinas y solucionar la falta de planificación del desarrollo urbano actual, el gobierno nacional puede impulsar cuatro políticas concretas:

• Desarrollar organizaciones públicas de gestión urbana que tengan un abordaje multinivel e interjurisdiccional, con foco en la planificación y desarrollo de nuevo suelo urbano.
• Implementar fideicomisos para el financiamiento del desarrollo de suelo urbano a través de mecanismos público-privados.
• Desarrollar mecanismos de gestión pública para recuperar y movilizar la inversión pública en infraestructura urbana.
• Establecer una ley nacional que regule el uso y disposición del suelo urbano en Argentina y que guíe el desarrollo de normativas provinciales o locales. 

Las cuatro propuestas buscan trabajar sobre las dificultades que implica planificar las ciudades en el largo plazo, generar mecanismos de financiamiento innovadores que articulen a diferentes sectores y fortalecer las capacidades estatales que mejoren el rol movilizador y regulador del sector público en el acceso y gestión de la cuestión urbana.

¿Cómo crecen la ciudades en Argentina?

Discutir sobre el desarrollo de las ciudades a partir del acceso al suelo urbano es relevante en términos demográficos: el 92% de la población argentina vive en centros urbanos.

Se estima que el crecimiento medio poblacional interanual en Argentina en los últimos 10 años fue del 1,18% (INDEC, Censos 1991, 2001 y 2010). De esa población total, más del 66% se concentra en alguno de los 33 grandes aglomerados urbanos que existen en el territorio nacional. En contraste, y este es el segundo punto en la relevancia de la discusión, la superficie urbana ocupada por esos 33 aglomerados (que agrupan a 137 localidades) equivale al 0,23% del territorio argentino. Esto representa una densidad bruta de 45 habitantes por hectárea para el año 2016 (Lanfranchi et al., 2018b), la cual que se ubica muy lejos de los 90 habitantes por hectárea recomendados para hacer un uso eficiente de la infraestructura urbana (Libertun y Guerrero, 2017).

Según datos del Laboratorio Urbano Digital (LUD), el crecimiento urbano por expansión supera al crecimiento de las poblaciones urbanas en Argentina. A la vez que el crecimiento poblacional se desarrolla en un contexto de expansión urbana desordenada.

Tasas de expansión media anual de la superficie del área urbana y crecimiento poblacional de los 33 grandes aglomerados urbanos (2006-2010 y 2010-2016)

Fuente: elaboración propia sobre la base de Lanfranchi et al. (2018)

Mientras que hasta 2010 el uso de suelo urbano acompañó el crecimiento poblacional, la tendencia se revirtió al comienzo de la última década y la expansión urbana superó al aumento de la población en los aglomerados urbanos argentinos (Lanfranchi et al., 2018b).

Los datos muestran un uso ineficiente de uno de los recursos urbanos más importantes: el suelo. Entre 2006 y 2016 las ciudades argentinas consumieron un 16% más de suelo que en la década anterior, solamente considerando mecanismos de expansión. Esto refleja altos niveles de consumo de suelo urbano y también un modelo de desarrollo urbano poco sustentables, con baja densidad poblacional y segregación social.

La expansión urbana entre 2006 y 2016 respondió, principalmente, a demandas habitacionales de diversos sectores. Alrededor del 85% del suelo utilizado mediante lógicas de expansión en los 33 grandes aglomerados urbanos argentinos fue destinado a uso residencial. A su vez, el 12% se destinó a uso industrial y el 3% a equipamiento urbano.

Tipos de usos del suelo en la expansión urbana de los 33 grandes aglomerados urbanos (2006 – 2016)

Fuente: elaboración propia sobre la base de Lanfranchi et al. (2018b).

Desde el surgimiento de las primeras villas en la década de 1930, la forma en que se desarrolla el suelo urbano en el país no responde a las necesidades de vivienda e infraestructura de una parte de la población. Al año 2016, según datos del ReNaBaP (2016), los barrios populares se ubican en unas 44.000 hectáreas que el Estado se propone reurbanizar. Estos barrios populares crecen a un ritmo de 700 hectáreas por año. En este contexto, se torna relevante resolver la integración de los barrios existentes, así como generar políticas urbanas que atiendan a la población más vulnerable en su demanda futura por el acceso al suelo y la vivienda.

A principios del siglo XX, el país supo ser un ejemplo en Latinoamérica por su capacidad de planificar el desarrollo de sus ciudades, y por lograr uno de los niveles de urbanización más elevados del mundo (UNCHS, 1986). Sin embargo, esta visión se fue perdiendo, dejando que el mercado o los particulares resuelvan la urbanización por sus propios medios (Lanfranchi et al., 2018b).

Dada la incesante demanda por nueva urbanización y el elevado costo de reurbanizar las partes de la ciudad que se generaron sin planificación, deben considerarse nuevos mecanismos para el desarrollo de suelo urbano. Estos deben poner el foco en tener una mayor densidad poblacional, y dar respuesta a varios sectores sociales incluyendo a las personas más vulnerables, al mismo tiempo que deben generar oportunidades de inversión para el sector privado.

En este contexto, el Estado nacional posee un rol central en la definición de políticas de gestión urbana que puedan adaptarse a diferentes contextos subnacionales y en la implementación de lógicas de coordinación entre distintos sectores y jurisdicciones de gobierno. En contraposición, los Estados subnacionales se volvieron mucho más dependientes de las transferencias presupuestarias nacionales para la realización de grandes obras, a la vez que presentan debilidades institucionales y técnicas para gestionar el suelo y el desarrollo urbano (Granero et al., 2019).

Las ciudades son centros generadores de crecimiento económico y contribuyen a la integración social. El Estado nacional es el principal responsable de la infraestructura urbana y la provisión de servicios básicos y por ende es un actor clave en la definición de líneas de base que aseguren niveles mínimos de calidad institucional en las estrategias de inversión y la asignación de fondos.

El desarrollo de infraestructura urbana, así como los niveles de conectividad y acceso a la ciudad estarán determinados, en primer lugar, por la capacidad de los actores intervinientes en la gestión del suelo para coordinarse y articularse en la implementación de políticas urbanas. En segundo lugar estarán determinados por la disponibilidad presupuestaria para proveer los recursos necesarios.

El crecimiento de las ciudades a partir de modelos altamente expansivos sobre el territorio demanda un abordaje metropolitano de la cuestión urbana. La provisión de servicios, la movilidad, y el vínculo entre las áreas residenciales y los centros laborales traspasan los límites administrativos de las ciudades y requieren mecanismos de articulación y gestión entre dos o más ciudades, entre diferentes niveles de gobierno, así como entre diversos actores.

La mayoría de los municipios argentinos tienen potestades para regular el mercado de suelo y existen ejemplos en donde la coordinación entre los sectores público y privado para el desarrollo urbano contribuyó a disminuir la presión presupuestaria sobre el gobierno local, propiciando procesos de planificación más equitativos (Duarte y Baer, 2014).

Generar entidades públicas metropolitanas para el desarrollo de suelo urbano

Los desarrollos urbanos deben entenderse desde una concepción integral de la ciudad porque, más allá del suelo y la vivienda que gestionan, impactan en el transporte, la conectividad, el desarrollo socio económico y la calidad medioambiental que gozan sus habitantes. Desarrollar instrumentos de gestión urbana multinivel e interjurisdiccional es una primera medida para impulsar la coordinación entre diferentes niveles de gobierno y sectores, y para mejorar la implementación de inversiones en infraestructura urbana y vivienda.

La propuesta consiste en crear entes públicos metropolitanos, con capacidad de gestionar el suelo urbano en los principales grandes aglomerados urbanos de la Argentina, y/o entidades regionales para aglomerados de menor envergadura. Los entes tendrán una organización común promovida desde el nivel nacional de gobierno, con fondos específicos provenientes del gobierno nacional, pero implementada junto a los gobiernos subnacionales (provincias y municipios) que deseen adherir a la propuesta.

Su foco estará puesto en la producción de suelo y gestión de proyectos urbanos, capaces de acompañar los procesos de urbanización sustentable en tiempos mayores a los de una gestión de gobierno. Las responsabilidades de estos entes consistirá en la adquisición del suelo, la realización de un plan maestro de sector, las gestiones de aprobación, el desarrollo de las infraestructuras, la coordinación con el sector público (con agencias como la Agencia de Administración de Bienes del Estado, los institutos de vivienda o áreas del gobierno nacional dedicadas al desarrollo de infraestructura urbana), el sector privado (desarrolladoras inmobiliarias, empresas de la construcción, empresas de servicios, bancos, entre otros) y las organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, cada ente estará compuesto por representantes de los distintos niveles de gobierno, que garanticen idoneidad y continuidad en el tiempo más allá de los plazos de gobierno.