Publicado en marzo de 2023

El mercado de trabajo argentino enfrenta desafíos estructurales de larga data, tales como la alta incidencia de la informalidad y las brechas de género, desigualdades que se vieron profundizadas con el impacto de la pandemia. Frente a este escenario, durante el 2021, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA), en articulación con CIPPEC, desarrolló una serie de cursos de capacitación con el objetivo de potenciar el empleo de emprendedores y emprendedoras en su territorio, haciendo foco en el empleo femenino. A través de seis clases, el programa ofreció capacitación virtual a emprendedores y emprendedoras sobre herramientas digitales, financieras y administrativas.

Desde CIPPEC se llevó adelante una evaluación de impacto de las capacitaciones sobre el desarrollo de los emprendimientos y el posible  empoderamiento de mujeres en el ámbito económico y social.

Los cursos de capacitación se brindaron en dos cohortes en marzo y agosto de 2021 y tuvieron una enorme demanda. Fueron recibidas 2.469 solicitudes de inscripción, 73% de mujeres, que fueron debidamente analizadas y clasificadas en función del nivel de desarrollo del emprendimiento de las  personas. Debido a la limitante de cupos, se asignaron aleatoriamente 1.400 cupos distribuidos en tres cursos de creciente nivel de complejidad: un curso de ideación emprendedora, uno de desarrollo emprendedor y un tercero de fortalecimiento emprendedor.

Una vez finalizados los cursos, se realizó una evaluación de abordaje mixto, utilizando métodos cualitativos y cuantitativos. Por un lado, se realizaron entrevistas con actores clave dentro del Gobierno de la Ciudad y las capacitadoras a cargo del dictado de las clases, con el objetivo de analizar los  aspectos ligados al desarrollo de las capacitaciones y su evaluación. Por el otro, se llevó a cabo una evaluación de impacto en base a encuestas realizadas tanto a quienes hicieron los cursos como a quienes no se les asignó el cupo. Las encuestas se realizaron al inicio del curso y otra cuatro meses después de finalizados.

Los principales hallazgos del impacto de los cursos se categorizaron en cuestiones de supervivencia, formalidad, productividad e inclusión. En términos de supervivencia de los emprendimientos, no se ve un impacto general significativo, pero en el ámbito de la formalidad los resultados se muestran muy positivos: esto se ve reflejado en un aumento del 21% en el número de emprendimientos registrados y de un 13% en los que declaran pagar impuestos. Al mirar las variables que reflejan la productividad, hay un 15% de aumento en el uso de presupuestos escritos y un 14% en el uso de estrategias de publicidad. A su vez, entre las participantes, el número de mujeres que solicitó un préstamo o crédito para el emprendimiento aumentó un 14%.

Finalmente, sorprende ver que las mujeres que participaron hayan asumido más tareas en el hogar respecto del momento en que iniciaron el curso y no presenten un mayor uso de dinero propio, decisión sobre gastos o involucramiento económico en el hogar y la comunidad: un 11% de las mujeres que realizaron el curso declaran encargarse más de las tareas domésticas. En suma, el hecho de que los cursos muestren impacto sobre formalidad y productividad y no sobre aspectos ligados al empoderamiento de género refleja que los cursos cumplieron exitosamente su función primaria (apuntalar emprendimientos), pero su influencia no logró impactar en el corto plazo en cuestiones indirectas, como la inclusión de género.

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El presente informe tiene como objetivo presentar la evaluación ex post del Programa de Desarrollo de Recursos Físicos Educativos (CFA7908), ejecutado en Argentina durante el período comprendido entre 2012 y 2018. El programa tuvo por objetivo apoyar al gobierno de la República Argentina en el financiamiento de obras de infraestructura, equipamiento y mobiliario en instituciones educativas de gestión pública en provincias ubicadas en las regiones Noroeste Argentino (NOA), Noreste Argentino (NEA) y Centro con el fin último de asegurar que la demanda existente de servicios educativos sea atendida, y así mejorar la cobertura y calidad del sistema. El propósito de la operación se alinea con el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 4: Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos. 

La evaluación persigue tres objetivos específicos: i) sistematizar las experiencias derivadas de la ejecución del programa, ii) analizar sus resultados y sus potenciales impactos sobre el desarrollo en los países beneficiarios y iii) brindar recomendaciones de mejora para la implementación de futuras operaciones de crédito. 

Para realizar las evaluaciones ex post se utilizó un marco metodológico con dos dimensiones de análisis: la calidad de las intervenciones y los factores que influyen sobre la calidad. Se buscó entonces: 

• Determinar la calidad de las intervenciones por medio de la valoración de los resultados de desarrollo conseguidos, en función de los criterios establecidos por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (CAD-OCDE): i) pertinencia, ii) eficacia, iii) eficiencia, iv) impacto y v) sustentabilidad. 
• Identificar los factores que influyen en la calidad, partiendo de las categorías de desafíos de implementación propuestas por la Global Delivery Initiative (GDI): i) actores, ii) contexto y iii) características del proyecto. Además, se consideró un elemento adicional denominado evaluabilidad (CIPPEC). 
• Analizar la contribución de CAF al logro de los resultados de desarrollo. 

La evaluación revela que la intervención fue pertinente y sensible a las necesidades y prioridades establecidas por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MINPLAN) y los ODS adoptados por Argentina. Respecto al criterio de eficacia, el Programa cumplió con casi el total de las metas propuestas en el diseño: se construyeron 128 escuelas (88% de lo previsto: 140 escuelas) y se intervinieron seis escuelas emblemáticas, a partir de lo cual la iniciativa alcanzó a una población beneficiaria de 32.470 alumnos/as (99% de la meta).  

En términos de eficiencia, desde el punto de vista de la ejecución del gasto público, el gobierno argentino desaprovechó el período de gracia del préstamo de tres años debido a que se demoró en la firma del contrato de préstamo, entrando la operación en vigor 402 días luego de la aprobación (25/07/2011). Además, se renunció a US$6.929.980 millones, lo que significó aproximadamente 11% del total del préstamo (US$65.000 millones), por lo que se considera que no fue una operación del todo eficiente desde el punto de vista del gasto.  

En referencia al criterio de impacto, no se realizó una línea de base y si bien se diseñaron un conjunto de indicadores pertinentes para evaluar el desempeño del programa, no fue posible acceder a los reportes de los mismos, lo que impidió tener una idea sobre el potencial impacto del programa sobre la población escolar beneficiaria.  

Finalmente, en cuanto al criterio de sustentabilidad, cabe destacar que el mantenimiento de las obras correspondía a cada jurisdicción provincial. De acuerdo con los sondeos realizados en el marco de esta evaluación a distintos interlocutores provinciales, la situación es bastante despareja: algunas provincias realizan un mantenimiento adecuado e inclusive han incorporado mejoras, mientras que otras presentan un grado de abandono considerable.  

Sin embargo, una evaluación basada exclusivamente en el análisis de los criterios de calidad no permite entender los procesos que hicieron posible o no implementar exitosamente un proyecto de desarrollo. Entonces, resulta fundamental analizar los factores de éxito o fracaso inherentes a la implementación del programa. La GDI (2018), propone una matriz de análisis de los desafíos para el cumplimiento y logro de los objetivos de política, estructurada en tres dimensiones: i) actores, ii) contexto y iii) características del proyecto.  

En cuanto a la dimensión que refiere a la capacidad organizacional de los actores involucrados, en la formulación del programa se definió que la ejecución se realizaría en forma descentralizada. La vinculación entre las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y el Gobierno Nacional se instrumentó mediante un Convenio de Adhesión y se estableció un “Instructivo para la Contratación de Obras de Infraestructura”. Esto llevó a que las capacidades institucionales no siempre resultaran parejas, pues la Unidad de Coordinación de Programas y Proyectos con Financiamiento Externo (UCPyPFE) es una entidad que se mantuvo casi invariable por alrededor de 12 años, mientras que los funcionarios que intervinieron en la implementación desde las provincias han sido menos estables debido a los vaivenes de los ciclos políticos.  

En cuanto al compromiso, no se puede dudar de la idoneidad y el nivel de compromiso por parte de las personas que conformaron la UCPyPFE, y de quienes se integraron a la Unidad posteriormente a 2015 ante el cambio de gobierno. No obstante, es evidente que, ante estos cambios de personal, siempre existe un “costo de aprendizaje” o un recorrido por la curva de aprendizaje que se debe asumir y que definitivamente puede generar algunas dificultades en la implementación de este tipo de programas. 

En cuanto a la dimensión del contexto, podemos afirmar que no se encontraron inconvenientes o irregularidades significativas que pudieran entorpecer el desarrollo de los productos previstos por el programa. No obstante, cabe destacar que el contexto político y el contexto económico (devaluaciones y cambios en los precios de las obras) provocaron ciertas dificultades para los equipos de gestión y en materia presupuestaria. 

Finalmente, en cuanto a las características del proyecto, si bien se definió un conjunto de indicadores para evaluar el desempeño del programa, no se desarrolló una estrategia de evaluación y tampoco se pudo acceder a los informes finales en los cuales las jurisdicciones provinciales debían reportar los indicadores acordados.  

En cuanto al financiamiento, no se presentaron problemas en los procesos de adquisiciones y contrataciones del programa. Sin embargo, los problemas macroeconómicos y las medidas relacionadas con la contención del déficit del sector público impactaron de manera negativa sobre la ejecución financiera de la operación. Los desembolsos no ocurrieron del modo en que estaban previstos inicialmente y se debió desistir de una fracción del financiamiento.  

En cuanto a los datos, la complejidad radicó en la inaccesibilidad respecto a la información tanto de los informes de seguimiento como de los indicadores acordados. Tampoco se desarrolló una línea de base previa a la iniciación de las obras que pudo haber sido útil para contemplar la realización de una evaluación de impacto orientada a cuantificar relaciones de causalidad entre el programa y sus resultados esperados. No obstante, se debe destacar la identificación de indicadores pertinentes, metas medibles, así como el seguimiento de las metas físicas y financieras, a las cuales se accedió parcialmente.  

Las recomendaciones que arroja esta evaluación están comprendidas en tres dimensiones de orden procesal: i) el diseño del proyecto; ii) la cultura organizacional; y iii) la integración del monitoreo con la evaluación. La primera refiere a la necesidad de que las operaciones de crédito se formulen teniendo en cuenta objetivos y metas concretas de desarrollo e impacto en las poblaciones beneficiarias que faciliten una valoración cabal en términos de su impacto. La segunda refiere a que sería conveniente mantener a resguardo en un archivo estandarizado los documentos relevantes para el respaldo de las operaciones. Finalmente, la tercera recomendación hace foco en la necesidad de incorporar, desde el diseño, una mirada que integre los procesos de monitoreo y evaluación, y que se mantenga como práctica a lo largo de la implementación del proyecto. 

Este informe tiene como objetivo presentar un análisis de la evaluación ex post del “Programa de desarrollo turístico PRODETUR (CFA7788)”, realizado en Fortaleza, Brasil con financiamiento de CAF (Banco de Desarrollo de América Latina), en el período comprendido entre 2012 y 2018. La evaluación fue realizada por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) durante el 2021, desde Buenos Aires, Argentina. 

La evaluación persigue tres objetivos específicos: i) sistematizar las experiencias derivadas de la ejecución del programa, ii) analizar sus resultados y potenciales impactos sobre el desarrollo en los países beneficiarios (en este caso el estado de Ceará, en Brasil) y iii) brindar recomendaciones de mejora en la implementación de futuras operaciones de crédito a la CAF. 

Para realizar las evaluaciones ex post se utilizó un marco metodológico con dos dimensiones de análisis: la calidad de las intervenciones y los factores que influyen sobre la calidad. Se buscó entonces: 

• Determinar la calidad de las intervenciones por medio de la valoración de los resultados de desarrollo conseguidos, en función de los criterios establecidos por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (CAD-OCDE: i) pertinencia, ii) eficacia, iii) eficiencia, iv) impacto y v) sustentabilidad. 
• Identificar los factores que influyen en la calidad partiendo de los desafíos de implementación propuestos por la Global Delivery Initiative (GDI): i) actores, ii) contexto, características del proyecto. 
• Analizar la contribución de CAF al logro de los resultados de desarrollo en los países beneficiarios en términos de hallazgos y recomendaciones de mejora. 

La evaluación muestra que la intervención fue pertinente, enmarcándose en la política nacional de desarrollo del turismo (Plan Nacional de Turismo 2007-2010) elaborada por el Ministerio de Turismo de Brasil. Con base en esta política, se creó el Programa de Desarrollo del Turismo (PRODETUR – Nacional), estructurado en programas regionales, entre los que se encuentra el PRODETUR – Fortaleza, el cual a su vez tiene vínculo con el Plan Director Participativo de Fortaleza.  

En vínculo con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, a partir de la revisión de las metas y objetivos adaptados por Brasil, se observó que en el octavo objetivo (Empleo Decente y Crecimiento Económico), este programa podría contribuir con la meta 8.9: “Para 2030, elaborar y aplicar políticas de promoción del turismo sostenible que genere empleo y promueva la cultura y los productos locales” y el indicador 8.9.1: “Turismo en porcentaje del PIB y tasa de variación”. 

En cuanto a la eficacia del programa, sus objetivos originales fueron alcanzados parcialmente debido a que no se ejecutaron todos los componentes y subcomponentes previstos. Relacionado con esto, se destaca el hecho de que el gobierno federal no aportó los recursos complementarios con los que se había comprometido y fue, finalmente, el gobierno local quien realizó el aporte. 

En cuanto a la eficiencia, el programa no se implementó en tiempo y forma, por lo que los plazos debieron prorrogarse.  Las obras de infraestructura tampoco fueron eficientes en términos de costos ya que todas incluyeron un aditivo del valor con respecto al monto estipulado al inicio del programa. 

En cuanto a impacto y sustentabilidad, la información disponible al momento de realizar la evaluación no permitió emitir un juicio valorativo. Sin embargo, debe señalarse que, en algunos informes de seguimiento de las obras, los ejecutivos de CAF subrayaron la necesidad de realizar mantenimiento preventivo en las obras. 

Una evaluación basada exclusivamente en el análisis de los criterios de calidad no permite entender los procesos que hicieron posible una intervención, por lo que resulta fundamental analizar el proceso de implementación del programa. La GDI propone una matriz de análisis de los desafíos para el cumplimiento y logro de los objetivos de política, estructurada en tres dimensiones: i) actores, ii) contexto y iii) características del proyecto. 

En cuanto a la dimensión que refiere a los actores, dentro de la subdimensión de capacidad organizacional, se desprende que las personas que intervinieron en la implementación del programa no contaban con las capacidades necesarias y suficientes para alcanzar una implementación adecuada debido a múltiples fallas observadas en la presentación de la información financiera, así como algunas contradicciones respecto al avance de las obras.  

En cuanto al compromiso, la gestión engorrosa que caracterizó la última etapa de la ejecución del programa ofrece indicios de que quienes se encontraban en el Organismo Ejecutor (OE) y en la empresa que se ocupaba de la supervisión de las obras mostraron poco compromiso con el programa. Respecto a la coordinación, si bien se registra la existencia de un Manual Operativo del Programa (MOP), no se pudo acceder al documento y no hay evidencia alguna de que haya sido utilizado durante la ejecución de los proyectos.  

En lo que respecta al contexto, específicamente a lo que se refiere al contexto social, la intervención no se vio afectada por conflictos e inestabilidad social. A su vez, en lo que atañe al contexto económico, el programa no se vio afectado por problemas macroeconómicos, aunque se rescata el hecho de que la variación del tipo de cambio pudo haber generado algún beneficio en términos de los recursos disponibles. En cuanto a la subdimensión del contexto político, se vio afectado por la decisión del gobierno federal de no proveer la contrapartida comprometida para la ejecución del programa y el efecto de los cambios de administración. En cuanto a la situación ambiental, no se encontraron situaciones que pudieran haber afectado la implementación del programa.  

En cuanto a la mirada sobre el proyecto, dentro de lo que hace a su diseño y planificación, si bien se indica la cantidad esperada de beneficiarios/as, el programa no incluyó una identificación clara de su población objetivo. Por otra parte, se destaca que en la formulación existió un buen diagnóstico y un cronograma de implementación, aunque no hubo metas específicas. En cuanto al financiamiento, si bien se registraron algunos inconvenientes, los desembolsos de CAF se cumplieron de manera regular y la Prefectura Municipal de Fortaleza (PMF) asumió la contribución económica que originalmente correspondía al gobierno federal. En lo relacionado con los datos, no se identificaron indicadores para medir su avance o desempeño y, consecuentemente, no se levantó una línea de base que sirviera de punto de partida para la medición de indicadores de avance y desempeño.  

En cuanto a los hallazgos, se observó que el seguimiento técnico y financiero contó con dificultades ya que, si bien se enviaron con regularidad los fondos establecidos, las obras tuvieron grandes retrasos.  

Asimismo, cabe indicar que se registró un déficit en la capacidad de la Secretaría de Turismo de Fortaleza (SETFOR) para gestionar el programa. En ese sentido, en algunos documentos de seguimiento del programa realizados por los equipos técnicos, se encontraron disconformidades con el seguimiento técnico y ambiental de las obras. 

Finalmente, este programa se vincula con la meta 8.9 de los ODS: “Para 2030, elaborar y aplicar políticas de promoción del turismo sostenible que genere empleo y promueva la cultura y los productos locales”, por lo que las demoras y complejidades en la implementación del programa pudieran limitar la contribución al logro de esa meta. 

Las recomendaciones que arroja esta evaluación están comprendidas en tres dimensiones de orden procesal: i) la cultura organizacional; ii) el diseño del proyecto; y iii) la integración del monitoreo y la evaluación con los registros del programa. La primera refiere a la necesidad de construir dentro de CAF una cultura institucional que comprenda y valore los procesos evaluativos como una instancia de aprendizaje. La segunda refiere a la necesidad de identificar la manera en que las intervenciones previstas permitirían los cambios esperados, ya sea mediante la teoría de cambio o la matriz de marco lógico, al mismo tiempo que contengan una identificación clara de beneficiarios/as. Por último, la tercera propone que se diseñe un manual operativo que establezca los procedimientos de seguimiento del programa y que los documentos de seguimiento contengan información estandarizada que pueda ser útil para la evaluación y el monitoreo, teniendo en cuenta que deben aprovecharse las herramientas informáticas existentes para su estandarización. 

El presente documento contiene la evaluación ex post del Programa de Fortalecimiento del Sector Eléctrico (CFA008398), ejecutado en Uruguay entre 2012 y 2018 y financiado por la CAF (Banco de Desarrollo de América Latina). El programa tuvo por objetivo aumentar la confiabilidad del sistema eléctrico uruguayo y mejorar la calidad del servicio de más de un millón de usuarios y usuarias en Montevideo y en zonas urbanas y rurales del interior del país. Esto se tradujo en el propósito de disminuir los cortes en el suministro y cumplir con los requerimientos del ente regulador, buscando la incorporación de nuevos usuarios y usuarias a la red, tanto a nivel urbano como rural, en línea con el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 7: garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos. 

La evaluación persiguió tres objetivos específicos: i) sistematizar las experiencias derivadas de la ejecución del programa, ii) analizar sus resultados y potenciales impactos sobre el desarrollo del país beneficiario y iii) brindar recomendaciones de mejora en la implementación de futuras operaciones de crédito. 

Para realizar la evaluación ex post se utilizó un marco metodológico con dos dimensiones de análisis: la calidad de las intervenciones y los factores que influyen sobre la calidad. Se buscó entonces: 

• Determinar la calidad de las intervenciones por medio de la valoración de los resultados de desarrollo conseguidos, en función de los criterios establecidos por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (CAD-OCDE): i) pertinencia, ii) eficacia, iii) eficiencia, iv) impacto, y v) sustentabilidad. 

• Identificar los factores que influyen en la calidad partiendo de los desafíos de implementación propuestos por la Global Delivery Initiative (GDI): i) actores, ii) contexto, y iii) características del proyecto, más iv) la evaluabilidad (CIPPEC). 
• Analizar la contribución de CAF al logro de los resultados de desarrollo en los países beneficiarios en términos de hallazgos y recomendaciones de mejora. 

Bajo este criterio de análisis, la evaluación muestra que el programa, en cuanto a la calidad de su intervención fue pertinente y sensible a las necesidades y prioridades establecidas por el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) y la Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (UTE) y los ODS adoptados por Uruguay. En término de eficacia, si bien no se contó con suficiente información para elaborar indicadores cuantitativos, pareciera que el programa cumplió con el objetivo de mejorar la calidad del servicio brindado de acuerdo a las entrevistas realizadas a los/as encargados/as del diseño y ejecución del programa. En cuanto a la eficiencia, el programa se ejecutó dentro del plazo previsto y sus procesos más importantes, como adquisiciones y contrataciones, fueron realizados en el marco de la normativa uruguaya. En referencia al criterio de impacto, el mismo diseño del proyecto impide identificarlos, ya que no se definieron indicadores para medir los efectos e impactos sociales de más largo plazo y tampoco una matriz que permita evaluar el desempeño del programa. Finalmente, el criterio de sustentabilidad se verifica en la medida en que UTE es una empresa estatal que posee funcionarios/as capacitados/as y cumple con estándares asociados al Reglamento de Calidad del Servicio de Distribución. 

Con relación a los factores que influyen en la calidad y en cuanto a la primera dimensión, referida a los actores, la capacidad organizacional es una de las fortalezas del organismo ejecutor (UTE) ya que cuenta con personas competentes, no tuvo la necesidad de incorporar una estructura ad hoc para implementar este proyecto y los marcos normativos son adecuados. Además, en los documentos se registra que las actividades del proyecto se realizaron cabalmente. Respecto a la coordinación, se ha registrado la existencia de un reglamento operativo con roles y funciones definidos claramente. 

En cuanto a la dimensión del contexto, cabe resaltar que el proyecto no se vio afectado por factores de conflictos sociales, inestabilidad económica, por interferencia de factores políticos o vinculados al marco regulatorio, así como tampoco hubo complicaciones asociadas a la geografía o la infraestructura facilitadora de la intervención. 

Finalmente, en cuanto a las características del proyecto; el diseño y la planificación del proyecto no incluyeron la identificación clara de su población objetivo, metas de desarrollo o indicadores de impacto y/o resultados. En cuanto al financiamiento, no se registraron inconvenientes en la ejecución presupuestaria. Se realizaron informes de seguimiento con indicadores centrados en el estado de avance físico y financiero del programa, pero no se definieron indicadores para recopilar información sobre la intervención, así como tampoco una matriz de monitoreo. 

En cuanto a los hallazgos, la evaluación considera que el programa fue exitoso en términos de su contribución al logro del ODS 7 Energía asequible y no contaminante y las metas gubernamentales para el 2030.  

También se considera exitoso en términos de su implementación. Sin embargo, no se puede verificar el impacto logrado en términos de desarrollo sobre las poblaciones beneficiadas. Esta situación se debe centralmente a la inexistencia de una estrategia explícita para recoger esta información.  

En cuanto a las recomendaciones que brinda la evaluación, la primera de ellas sugiere aumentar la coordinación sectorial entre proyectos CAF para facilitar el análisis de desafíos comunes y la identificación de conocimiento transversal. Además, propone que las operaciones de crédito se formulen teniendo en cuenta objetivos y metas concretas de desarrollo e impacto en las poblaciones beneficiarias que faciliten una valoración cabal en términos de impacto.  

La segunda sugiere incorporar desde el diseño una mirada que integre los procesos de monitoreo o seguimiento y evaluación, y que se mantenga como práctica a lo largo de la implementación.   

Finalmente, la tercera recomendación refiere a la oportunidad de fortalecer el rol de asistencia técnica de CAF a los gobiernos, la necesidad de construir dentro de CAF una cultura institucional que comprenda a los procesos evaluativos como una instancia de aprendizaje y la posibilidad de fortalecer el enfoque de gestión de riesgos.