Publicado en mayo de 2023
Son conocidos los puntos de partida de la situación que atraviesa Argentina: estancamiento económico, baja tasa de inversión, macroeconomía inestable, alta inflación, volatilidad de precios relativos, falta de creación de empleo privado, exclusión social y pobreza. Este cuadro económico-social persiste, con variantes y matices, desde hace casi medio siglo. Si bien se han registrado episodios de crecimiento, el camino trazado hasta aquí se vio signado por recesiones recurrentes. Durante este período se ha ensayado una gama amplia de políticas, con marchas y contramarchas, pero ninguna solución ha perdurado en el tiempo.
Más recientemente, la dificultad para poner en marcha la economía de manera sostenible ha estado asociado al frente externo. La cuenta corriente del balance de pagos alcanzó su máximo desequilibrio en 2018 (-5,2% del PIB). Desde entonces, la economía transita un proceso complejo para adecuarse a la disponibilidad de divisas. Al mismo tiempo, Argentina exhibe una fragilidad estructural de sus finanzas públicas: el gasto público aumentó 20 puntos del PIB en los últimos 15 años y alcanza niveles máximos, lo que ha requerido apelar a impuestos nacionales y provinciales con grandes impactos distorsivos que limitan la inversión. Y, dado que el aporte de los impuestos es insuficiente, el desequilibrio fiscal debió apelar a la emisión de deuda y al financiamiento monetario que alimenta, a su vez, el ritmo inflacionario.
En suma, tanto la restricción externa como la fiscal son consecuencia de la dinámica de desarrollo de largo plazo y constituyen una restricción al crecimiento económico. Dada esta configuración, urge reorientar la estrategia de desarrollo para resolver ambas restricciones y estabilizar la economía en el marco de un programa integral. Estos 40 años de democracia muestran con claridad que es necesario resolver los desequilibrios macroeconómicos para alcanzar un sendero de crecimiento, crear empleo privado, reducir la pobreza y por esta vía alcanzar una mayor inclusión social.
Este documento busca aportar evidencia para dimensionar la tarea compleja de estabilizar la macroeconomía y brindar lineamientos de política para superar las restricciones en los frentes externo y fiscal a partir de cuatro ejes.
Primero, es necesario desarrollar estrategias y políticas de inserción internacional en los flujos de comercio que favorezcan el dinamismo exportador de bienes y servicios. Para ello es necesaria la acción coordinada de la política macro, de la estrategia y la política comercial y de las políticas sectoriales. La dimensión macro implica un diseño macroeconómico sólido que genera de por sí condiciones en materia de inversión, la preservación de la competitividad cambiaria esencial para los sectores transables –descartando el uso del tipo de cambio como herramienta anti-inflacionaria–, y el abordaje de los impuestos donde los derechos de exportaciones debieran ir eliminándose conforme se vaya avanzando en la consolidación fiscal siendo reemplazados por el impuesto a las ganancias. En materia de política comercial es fundamental revitalizar la agenda externa e interna del Mercosur, redefinir las directrices con la Alianza del Pacífico y la Unión Europea y definir un programa factible para mejorar el espacio de comercio intrazona, revisando el Arancel Externo Común y sus excepciones. En cuanto a las políticas sectoriales, se deben revisar y evaluar la efectividad de los regímenes promocionales que dan lugar a gastos tributarios que incrementan el gasto público, y destacar aquellos programas que prioricen la generación de divisas o mejoras de competitividad y complementar con acciones específicas que complementen la diversificación de exportaciones. Finalmente, se debe atender la infraestructura de transporte de carga y sistema logístico.
Al mismo tiempo, se debe buscar una reducción gradual de los subsidios a la energía, junto a la aplicación de medidas de focalización que aminoren el impacto en la población más vulnerable. El sector energético lleva dos décadas de congelamientos de tarifas prolongados que, en períodos de alta inflación, implican recursos públicos crecientes para cubrir la diferencia entre costos y precios. Este estado de emergencia trasciende los límites sectoriales e impacta fuertemente en las cuentas públicas. Por eso, es crucial eliminar los subsidios generalizados a la oferta y focalizar la asistencia en los hogares bajo la línea de pobreza, mediante un programa de tarifa social amplio. Esta reformulación focalizada de la tarifa social permitiría un ahorro fiscal de entre el 1,7 y el 1,5% del PIB. A su vez, es preciso aplicar una tarifa plana para el gas, para evitar el impacto del pico invernal en la factura residencial. Esta agenda debe acompañarse de medidas de implementación del fondo compensatorio que armonicen y reduzcan las asimetrías en las tarifas eléctricas entre regiones y por una normalización institucional que ponga fin a la intervención de los entes reguladores.
Sumado a esto, mediante un reordenamiento, el sistema previsional debe asegurar su sostenibilidad sin poner en riesgo los equilibrios fiscales, protegiendo el nivel de cobertura actual y mejorando la equidad en el sistema. El sistema previsional, que está signado por inequidades marcadas que se arrastran desde tiempo atrás y cuya sostenibilidad financiera y fiscal es precaria, demandó el 10,3% del PIB en 2021. Si bien el nivel de gasto se relaciona con un nivel de cobertura muy elevado (prácticamente total) y valores promedio de los haberes también considerables, la magnitud de este gasto preocupa tanto por su nivel actual y su impacto sobre las cuentas fiscales, como por las perspectivas de mediano y largo plazo. Además, la cobertura amplia oculta situaciones muy dispares en términos de equidad, eficiencia y fiscales, y existen múltiples regímenes de excepción que contribuyen a la fragmentación del sistema. En ese contexto, el debate sobre posibles reordenamientos previsionales debería centrarse en la fragmentación, enfocando la discusión en el tratamiento diferencial de grupos de trabajadores y trabajadoras (financiado por el conjunto de la sociedad); la duplicación de beneficios (estableciendo reglas que definan los niveles de protección adecuados para cada beneficiario/a); la integración entre esquemas contributivos y no contributivos (que evite generar tratamientos injustos e incentivos perversos para las y los participantes) y, por último, la movilidad (a fin de dar consistencia y sostenibilidad al sistema).
Por último, la base de los impuestos requiere una ampliación a través de mejoras en la administración, así como también es necesario poner el foco en la reducción de la evasión y favorecer la mayor cooperación tributaria. El sistema tributario argentino se caracteriza por una presión tributaria elevada, estrechez de la base debida a la evasión elevada e impuestos de emergencia que se prolongan en el tiempo limitando las posibilidades de introducir impuestos con otros objetivos de políticas que no sean recaudatorios. Por eso, resulta conveniente comenzar por reordenar el sistema tributario para que tienda a ampliar las bases tributarias y reducir la evasión. El punto de partida es tener estimaciones confiables y desagregadas por sector del nivel de cumplimiento y evasión tributaria. Luego, avanzar en: mejorar el cumplimiento en impuestos clave y en grandes contribuyentes; limitar el uso del régimen de monotributo mediante el uso de información cruzada; mejorar la gestión de los riesgos fiscales internacionales mediante la mejora de la cobertura, la calidad, uso e intercambio de información fiscal con otros países; fortalecer la recaudación de impuestos sobre la propiedad a partir de coordinación entre el nivel nacional y provincial para homogeneizar criterios de valuación y actualización; armonizar los tipos de bienes y servicios digitales alcanzados por el IVA e IIBB respecto a las tasas aplicadas para reducir la posibilidad de distorsión en la asignación de recursos y la competencia fiscal.
Estas políticas deberán estar enmarcadas en un programa integral que tenga como propósito fundamental estabilizar la economía. Para hacerlo, la economía política de la agenda es tan importante como sus contenidos: el factor clave es el logro de consensos amplios y la aceptación del diagnóstico y la dirección elegida.