Publicado en diciembre de 2023

La infraestructura pública es la inversión en distintas estructuras que permiten sostener bienes y servicios públicos. Durante las últimas décadas, el sector pasó por varias reformas que mejoraron su control, su transparencia de cara a la ciudadanía y su gestión por resultados. 

Entre 2015 y 2022, el promedio de inversiones en obras como porcentaje del PBI fue de 1,74%. Alcanzó el punto más alto en 2015 de 2,57% y el más bajo en 2019 con 1,19%. Tomando las inversiones a nivel regional durante la última década, específicamente en infraestructura económica descendieron en casi un punto, de 2,5 a 1,8 promedio en América Latina en 2019. Ese año, las tres principales economías de la región –Argentina, Brasil y México– destinaron en promedio un 1% del PBI a estas inversiones. En Argentina, el sector responde a las tendencias de la economía, que se vio atada a ciclos de crecimiento y recesión en los últimos años, así como a una fuerte restricción externa. 

En este contexto, la planificación y el financiamiento de infraestructura pública tienen un rol clave para la dinámica del sector. Mientras que las herramientas para planificar son varias, la práctica a menudo difiere de los objetivos propuestos en cada plan de inversión. Influyen en este proceso el seguimiento de proyectos, el contexto económico de cada año y las prioridades de gestión. Sin embargo, otro elemento clave es el financiamiento, es decir cómo se obtienen los fondos para esas inversiones.  

El financiamiento externo de organismos multilaterales y de países a través de convenios bilaterales viene asumiendo un rol creciente: mientras que en 2015 representaban el 9% de la masa de inversiones, en 2023 representan el 24%. La gestión de fuentes alternativas a los fondos nacionales permite una respuesta a las restricciones presupuestarias y externas del país, pero también representa desafíos de planificación. Es fundamental que los fondos externos se implementen en iniciativas estratégicas y críticas para la Argentina. 

En este documento se analiza la dinámica de la inversión en infraestructura, las herramientas y prácticas de planificación, así como las fuentes de financiamiento externas como organismos multilaterales o instituciones bilaterales. La dinámica de los últimos años brinda un panorama de cómo aprovechar y hacer eficiente las inversiones que reduzcan las brechas de infraestructura en Argentina. 

Los principales hallazgos del documento señalan que las fuentes de financiamiento son diversas y pueden aprovecharse para complementar fondos públicos, pero deben encontrar una planificación clara y realizable. Durante los últimos años esta planificación se propuso objetivos que cambiaron en la ejecución y el financiamiento se destinó a varios sectores. El análisis de brechas –tanto sociales como estratégicas–, así como una gestión coordinada de fuentes de financiamiento, contribuyen a una mejor gestión de la infraestructura pública. 

Publicado en diciembre de 2023

El abandono escolar en el nivel secundario es una problemática tanto a nivel nacional como regional. En América Latina, en promedio, sólo el 60% de los y las jóvenes terminaban ese nivel antes de la pandemia, cifra que era apenas  levemente inferior a la de Argentina (Perusia y Cardini, 2021). Sin embargo, la interrupción de las clases presenciales originada por la pandemia y que caracterizó al 2020 y buena parte de 2021, trajo consigo una mayor preocupación en torno a  este fenómeno.  

En este contexto, varios organismos internacionales especializados han recomendado la implementación de Sistemas de Alerta Temprana (SAT) como una medida efectiva para prevenir el abandono (Banco Mundial, 2021; UNESCO, 2021; BID, 2021). Un SAT es una herramienta para identificar a los y las estudiantes en riesgo de abandono escolar y focalizar intervenciones que fortalezcan su vínculo con la escuela. Para ello, se basa en la presencia de factores específicos que contribuyen y anticipan al abandono y en la disponibilidad de políticas e intervenciones que den respuesta a las diversas situaciones que atentan contra la continuidad de la escolaridad.  

Al inicio de 2022, CIPPEC inició dos proyectos en las provincias de Entre Ríos y Mendoza de apoyo técnico en la implementación de SAT para prevenir el abandono escolar en el nivel secundario. A partir de la experiencia con ambas provincias, este documento presenta la metodología de trabajo que proponemos para diseñar e implementar esta política. La propuesta se organiza en cuatro etapas que se desarrollan a lo largo de un proceso de dos años. El primer año consiste en un período de preparación para la implementación, mientras que el segundo es de implementación a una escala piloto y de planificación para extender la política al universo de escuelas deseado. Tras una presentación completa de la propuesta de trabajo, el documento hace foco en su primera etapa, la cual se presenta con un mayor nivel de detalle.  

La primera etapa tiene como propósito indagar sobre las condiciones en las que se encuentra la provincia para implementar un SAT. Busca dar respuesta a tres interrogantes nodales: ¿cuáles son las principales variables que explican el abandono escolar en la jurisdicción? ¿Cuáles son las fortalezas y debilidades del sistema de información y gestión educativa (SIGED) jurisdiccional para desarrollar y alojar un SAT? ¿Con qué políticas cuenta actualmente la jurisdicción para fortalecer la trayectoria de los y las estudiantes? Para responder a estas preguntas, como parte de esta primera etapa de la metodología de trabajo, se propone desarrollar tres investigaciones a entregar a la jurisdicción.  

La primera investigación consiste en un análisis descriptivo y explicativo del abandono escolar y sus factores asociados. Su objetivo es producir un análisis empírico del fenómeno del abandono, que ordene cuáles son sus determinantes principales y permita jerarquizar las variables a incluir en el SAT, convirtiéndolo en una herramienta de política educativa de menor costo y mayor impacto. Conocer en profundidad y de forma situada el modo en que se configura el abandono escolar es fundamental para diseñar un SAT que genere alarmas relevantes y oportunas. Al mismo tiempo, este panorama puede contribuir a identificar subgrupos de escuelas y estudiantes donde resulte más necesario implementar el SAT y, por lo tanto, orientar ciertas decisiones sobre su diseño e implementación.  

La segunda investigación es un diagnóstico sobre el SIGED disponible en la jurisdicción. Su objetivo es caracterizarlo e identificar sus potencialidades y dificultades para desarrollar y alojar el SAT. Uno de los primeros aspectos a indagar es si recopila información nominal de los y las estudiantes, dado que se propone generar alertas a nivel individual. También se examinará qué datos releva, cuál es el nivel de carga de cada variable y con qué frecuencia se actualiza la información. Esto es importante tanto para definir qué variables formarán parte del modelo predictivo para identificar a los y las estudiantes en riesgo de abandono como para determinar la temporalidad de las alertas.  

Por otro lado, se evaluará la capacidad del SIGED para alojar el SAT, es decir, la flexibilidad del sistema para incluir un nuevo módulo de información e interacción. Por último, dado que esto implica un nuevo desarrollo, también se considerará la disponibilidad del equipo informático con que cuenta la provincia para llevar adelante esta tarea.   

La tercera investigación es un mapeo de las políticas disponibles en la jurisdicción que pueden contribuir a fortalecer las trayectorias de los y las estudiantes. Allí se detallará su propósito, la población objetivo, su alcance, la cobertura territorial, los tiempos de intervención, entre otras cuestiones. Su objetivo es identificar cuáles podrían vincularse con el SAT, qué modificaciones requerirían para alinearse con la propuesta y cuáles son las áreas de vacancia, si las hubiera, en dónde sería conveniente proponer nuevas intervenciones.   

Este mapeo es un insumo clave para la elaboración de una guía de intervención que oriente a las escuelas en la atención de las alertas. Se trata de un documento que se propone explicar de forma breve y sencilla qué es un SAT, cuáles son los pasos que deben seguir las escuelas para atender las alertas y qué políticas tienen a disposición para fortalecer las trayectorias de sus estudiantes.  

Por último, también permite recabar información relevante para definir algunas características centrales de la implementación del SAT. Por ejemplo, cuantas alertas se generarán y en qué momento o momentos del año. Esto se debe a que, a la hora de tomar estas decisiones, además de los tiempos propios del ciclo escolar y de la carga y actualización de la información en el SIGED, es recomendable considerar los tiempos definidos para la selección de los destinatarios y para la implementación de las políticas identificadas como centrales para la atención de las alertas.  

De esta manera, las tres investigaciones que componen la primera etapa de la metodología de trabajo brindan un conjunto de insumos indispensables para la segunda, que tiene dos grandes objetivos: el desarrollo del SAT y la planificación de su implementación. Lo primero abarca tanto la construcción del modelo predictivo para la identificación de los y las estudiantes en riesgo de abandonar la escuela, como el desarrollo del módulo de alerta dentro del SIGED provincial. Lo segundo, por su parte, implica definir y acordar los lineamientos generales de la estrategia de implementación y monitoreo de la política. Esto incluye: i) el diseño del primer año de implementación; ii) la definición de la estrategia de comunicación; iii) la preparación de las instancias de capacitación y la elaboración de materiales de apoyo a la implementación; y iv) la construcción de la estrategia de monitoreo del piloto.  

La tercera etapa es la de implementación del primer año de la política y de la estrategia de monitoreo. Sus primeros pasos son garantizar la carga o actualización de las variables incluidas en el modelo predictivo del SAT y capacitar a los actores involucrados en la atención de las alertas. Luego, se envían las alertas y las escuelas deberán analizarlas y definir e implementar las intervenciones que consideren más pertinentes para fortalecer la trayectoria escolar de los y las estudiantes en riesgo de abandono. En simultáneo al seguimiento que haga cada escuela de sus acciones y del apoyo que reciba, se implementará la estrategia de monitoreo acordada en la etapa anterior.  

Finalmente, la cuarta etapa consiste en sistematizar la experiencia del primer año de implementación, con el propósito de identificar los puntos más relevantes para ajustar la política y ampliar su alcance. El principal insumo es el monitoreo realizado en la etapa anterior, que echará luz sobre cómo se dio la implementación, cuáles fueron sus resultados principales y cómo fue percibida por los principales actores involucrados. El producto final será un informe que incluirá un resumen del proceso de diseño e implementación del SAT en la provincia, señalando y argumentando las principales definiciones tomadas, y un análisis crítico de ese proceso y de sus resultados. El último apartado, por su parte, enumerará las recomendaciones de mejora para fortalecer el SAT y, en caso de ser necesario, los lineamientos para ampliar su alcance. 

Publicado en diciembre de 2023

En Argentina, más de 5 millones de personas viven en barrios populares, bajo situaciones de precariedad tanto en las condiciones de su vivienda, como en la tenencia del suelo y el acceso a los servicios básicos. Frente a esta problemática, el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación impulsa políticas orientadas a facilitar el acceso a la vivienda adecuada y la integración urbana y social de barrios populares. La Secretaría de Integración Socio Urbana (SISU) lidera esta agenda a través de una nutrida oferta programática que incluye, entre otras líneas, el Programa Lote.ar.  

El Lote.ar busca facilitar el acceso al suelo urbano para las familias que manifiestan déficit habitacional o residen en Barrios Populares inscriptos en el Registro Nacional de Barrios Populares en proceso de integración urbana (ReNaBaP) y que se encuentran económicamente obstaculizados para acceder al mercado de suelo bajo las condiciones y dinámicas actuales.  Propone alcanzar este objetivo mediante la producción de lotes con servicios a implementarse a través de tres líneas de acción complementarias: 1)  financiamiento de obras para la dotación de equipamiento y servicios desarrolladas por diferentes tipos de Unidades Ejecutoras (UE), gubernamentales y no gubernamentales, que disponen de suelo (Línea B1); 2) promoción y  regulación del proceso de adquisición de tierras aptas para la generación de lotes (Línea B2); y 3)  financiamiento para la adquisición de tierras y para el desarrollo de obras de infraestructura básica orientadas a la generación de lotes con servicios desarrolladas por Unidades ejecutoras no gubernamentales (Línea B3). 

Este documento presenta los resultados de la evaluación del Programa Lote.ar con el propósito de contribuir a la mejora de dicha iniciativa a partir de la generación de evidencia rigurosa, que captura aprendizajes y buenas prácticas. Asimismo, el informe propone recomendaciones que se desprenden de dicha evidencia y que pretenden aportar al refuerzo institucional de la SISU, así como su articulación con otras áreas y niveles gubernamentales que participan de la implementación de esta y otras políticas afines. La importancia de comprender y aprender de la experiencia de implementación del Lote.ar radica principalmente en la posibilidad de robustecer su proyección a futuro, así como los lineamientos y actividades de otros programas que persigan objetivos similares. 

La evaluación analiza el funcionamiento del Programa y la efectividad de las acciones implementadas en términos de contribución al cumplimiento de los objetivos que el Lote.ar se plantea. Se trata de una evaluación de procesos que 1) realiza una descripción detallada de las intervenciones que están involucradas, los mecanismos de ejecución y la entrega de prestaciones 2) identifica los factores que han ayudado o dificultado la ejecución y las variaciones en diversos contextos de implementación, 3) analiza en qué medida los procesos desarrollados permitieron alcanzar los resultados esperados a partir de los criterios propuestos por la OCDE: pertinencia, coherencia, efectividad, eficiencia, impacto y sostenibilidad.  

Se evalúa la implementación de las tres líneas del Lote.ar a nivel nacional y provincial a través de análisis cualitativos (análisis documental y entrevistas en profundidad) y cuantitativos (a partir de la utilización de fuentes secundarias y la sistematización de datos de registro). El análisis cualitativo se realizó sobre un recorte de municipios de tres provincias en acuerdo con la contraparte considerando la presencia de diferentes líneas, el avance físico y financiero: Mendoza (Las Heras, Maipú y General San Martín), Córdoba (ciudad de Córdoba Capital) y Buenos Aires (La Matanza, Luján, Olavarría, Mercedes y Merlo). Y de datos primarios (se realizaron entrevistas en profundidad tanto a los equipos técnicos que intervienen desde la SISU en diferentes instancias del Programa, así como a representantes de las Unidades Ejecutoras que tienen a su cargo proyectos Lote.ar y a instancias gubernamentales provinciales y municipales de territorios en los que se desarrollan actualmente proyectos). 

Los resultados de la evaluación muestran que: 

1) El Programa constituye una de las pocas líneas de financiamiento nacional y provincial que promueve la generación de suelo urbano destinada a población que habitualmente queda por fuera de las políticas de acceso al hábitat. Destaca su alto alcance territorial, en 18 de las 24 provincias del país. 

2) En relación a sus objetivos, demostró una alta capacidad para generar lotes con servicios en distintos contextos territoriales y en articulación con diferentes tipos de Unidades Ejecutoras.  

Respecto al objetivo de reducir o contener el crecimiento de barrios populares y las situaciones de hacinamiento mediante la producción de nuevo suelo, se advierte que, en municipios y/o localidades de baja escala, resulta un instrumento potente para prevenir la informalidad. 

En relación al objetivo de abonar a los procesos de integración socio urbana de los barrios preexistentes, se identifican dificultades para adquirir suelos contiguos –vinculadas a la falta de suelo y/o a los precios elevados–, que permitirían soluciones con mayores grados de articulación. Esto representa una tensión que se articula con el reconocimiento de otras dimensiones fundamentales para dichos procesos de integración, como pueden ser la disponibilidad de equipamientos, la mejora de la calidad de vida, etc. En este sentido, existe una oportunidad de potenciar el desarrollo de estas intervenciones a partir de pensarlas de manera articulada en el territorio y en conjunto con el resto de las estrategias que desarrolla la SISU, donde el Lote.ar puede ser una herramienta más –a partir de generar nuevo suelo– en la integración de los barrios populares. 

3) Respecto al proceso de implementación, se destaca la articulación con diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales como una instancia de tensión y de oportunidades. Para su implementación, el Programa requiere las articulaciones de diferentes niveles de gobierno, dependencias gubernamentales, organizaciones de la sociedad y entes privados. En algunos casos, estas articulaciones dan lugar a relaciones provechosas e incluso habilitan una conjunción de intervenciones con distintitos financiamientos en un mismo territorio. Asimismo, se destaca el acompañamiento realizado específicamente sobre las UE no gubernamentales. Cuando estas articulaciones son positivas, la SISU mostró una alta capacidad de adaptación a las características y especificidades territoriales sobre los parámetros preestablecidos. Sin embargo, en otros casos los proyectos ponen en evidencia la desarticulación entre el gobierno nacional, provincial y municipal, atentando contra el impacto y alcance de las intervenciones. Sería deseable la promoción de mesas de trabajo articuladas donde participen referentes de la SISU, representantes de la UE de la organización/es y de los entes provinciales y municipales.   

4) La adquisición y disponibilidad de suelo adecuado y pertinente fue un elemento problemático identificado por los diferentes actores intervinientes. Se destaca que, frente a este obstáculo, la SISU demostró una gran capacidad de innovación institucional para el logro de sus objetivos mediante el desarrollo de nuevas líneas de trabajo orientadas a resolver problemáticas vinculadas a la ausencia de suelo disponible y a las exigencias de capacitación técnicas específicas que requerían Unidades Ejecutoras no gubernamentales.  

5) Se identifican una serie de instancias problemáticas en el proceso de implementación, señaladas por diferentes entrevistados como cuestiones a resolver. Asimismo, se advierte la necesidad de articular con otros organismos nacionales y/o provinciales en el financiamiento para la construcción de viviendas tras finalizar el loteo. Este elemento parece indispensable para evitar la reproducción de situaciones de habitabilidad deficitarias, en particular, en aquellos casos de familias que ingresen al Programa bajo inscripción y/o sorteo. Cuando se adjudican lotes a familias que habitan en barrios ReNaBaP y que tienen que ser relocalizadas por situación de riesgo o a causa de obras de infraestructura que lo requieran, ya que en estos casos desde SISU se financia la vivienda, adaptada a la composición de dichas familias. 

6) Los proyectos desarrollados son aquellos que cumplen los requisitos del Programa y que se presentan de modo espontáneo para su realización y/o como desdoblamiento de proyectos en curso que requieran la implementación del Programa Lote.ar. Se advierte la presencia de UE de organizaciones que ya cuentan con capacidades institucionales y con vínculos previamente construidos con la SISU. Algunas instancias gubernamentales entrevistadas declararon no conocer el Programa ni sus especificidades. Se recomienda profundizar los canales de difusión institucionales e intergubernamentales de las diferentes líneas de acción y financiamiento disponibles, principalmente, en aquellos territorios en los que a partir de los datos del ReNaBaP se identifique una prioridad de intervención en materia de generación de suelo. 

Publicado en diciembre de 2023

Actualmente, en Argentina, según datos del Registro Nacional de Barrios Populares en proceso de integración urbana (ReNaBaP), existen más de 5.000 barrios populares, donde habitan alrededor de 5 millones de personas. El relevamiento de los barrios se enmarca en lo dispuesto por la ley 27.453/18, que declaró de interés público el régimen de integración socio urbana de los Barrios Populares identificados en el ReNaBaP y por el Decreto 358/2017, actualizado en 2022 por la ley 27.694.   

La Secretaría de Integración Socio Urbana (SISU), dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de Nación (MDS), es una de las autoridades de aplicación de la ley 27.453, según lo dispuesto por el Decreto 819/2019. Es el organismo público encargado de centralizar y llevar adelante una política de integración socio urbana de los barrios populares. Para ello, financia, diseña y ejecuta proyectos, teniendo en cuenta la dimensión social, urbana, ambiental y de seguridad de la tenencia, desde una perspectiva de gestión popular en la que convergen diversas intervenciones según las necesidades del territorio.  A partir de una demanda creciente por parte de entidades de la sociedad civil (organizaciones sociales y cooperativas) u organismos gubernamentales (provincias y municipios), estos proyectos deben ser progresivos, integrales, participativos y enmarcados en un enfoque de género y diversidad.  

Este documento analiza la oferta programática de la SISU, sus procesos de implementación y su ejecución presupuestaria, para luego resaltar las lecciones aprendidas e identificar buenas prácticas y desafíos en torno a la política de integración social y urbana de barrios populares y a la reducción del déficit habitacional en el país.  

El análisis parte de una revisión sistemática de normativa, informes técnicos de gestión semestrales y anuales, de las planillas de obras y de monitoreo suministradas por la SISU y de entrevistas a profesionales del equipo gerencial y técnico. El objetivo último es generar evidencia sobre los procesos y las prácticas en torno a la implementación de sus programas. 

La oferta programática de la SISU está orientada por cinco pilares de gestión: gobierno abierto y transparencia, integración urbana, acceso a la vivienda, integración social y productiva y acceso al suelo. Los proyectos, adaptados a la realidad y a las necesidades de los barrios de todo el país –y a las distintas fuentes de financiamiento con las que cuenta el organismo–, se diseñan con y se ejecutan a través de las Unidades Ejecutoras (UE).  Con un alcance federal, la cartera supera los 1200 proyectos, con presencia en todas las provincias y mediante intervenciones, de distinta escala y magnitud, en más de 300 municipios del país.   

Esta oferta programática, en particular aquellos programas vinculados a los pilares de integración urbana, acceso a la vivienda y acceso al suelo, se despliega en tres niveles de intervención. En primer lugar, a escala barrial, la SISU busca atender en los áreas delimitadas geográficamente por el ReNaBaP las necesidades más urgentes relacionadas a la provisión de servicios básicos y de infraestructura que brinde una mayor integración urbana. En segunda instancia, en el plano de la vivienda individual, cuenta con un programa como Mi Pieza, que ha demostrado una potencia significativa en reducir el déficit habitacional cualitativo. Por último, a una escala territorial mayor, y con carácter de política de suelo que trasciende el ReNaBaP, la SISU crea nuevo suelo urbano y genera lotes con servicios para los sectores populares a través del programa Lote.ar. 

Por otra parte, la estructura funcional de la SISU muestra agilidad en su capacidad de adecuarse a los requerimientos de los proyectos que se implementan. Lejos de poseer una estructura con áreas estancas, su organización responde a una lógica matricial que busca gestionar con transversalidad sus intervenciones. No obstante, si bien se destaca el acompañamiento técnico a las UE en todas las fases de los proyectos –aun con la amplia dotación de recursos humanos del equipo central– no es suficiente para suplir la falta de capacidad de muchas UE para diseñarlos y ejecutarlos en tiempo y forma. 

En relación a la lógica de intervención y la oferta programática de la SISU, resulta crucial el fortalecimiento de las capacidades de la UE a lo largo del ciclo de diseño e implementación de la política pública para pensar en su escalabilidad y replicabilidad. Además, a partir del análisis realizado, se detecta la necesidad de potenciar la articulación programática en el territorio para alcanzar mayores impactos en los barrios en los que se interviene, así como también  de estandarizar procesos de participación de los actores involucrados. Por último, se considera fundamental  lograr mayor  articulación y coordinación con otros organismos del Estado, tanto aquellos que intervienen en territorios ReNaBaP, como aquellos que lo hacen en temáticas similares. 

A su vez, este informe identifica otra serie de desafíos que, si bien exceden la lógica programática de la SISU, no por eso son menos relevantes. En primer lugar, se requiere robustecer el ReNaBaP como instrumento de gestión. Se presentan recomendaciones en torno a la definición de procedimientos que atiendan a garantizar la comparabilidad de la información futura y la necesidad de establecer una periodicidad clara en torno a su actualización. En segundo lugar, los desafíos que emergen entre los tiempos de la gestión frente a los tiempos que hacen a la regularización dominial. Se estiman que los tiempos de regularización dominial de un barrio no son  menores a los 20 años. La temporalidad de la intervención excede a las capacidades los actores gubernamentales. Se vuelve estratégica, entonces, la articulación entre niveles de gobierno y particularmente con el Plan Nacional de Suelo. 

El informe que aquí se presenta es parte de una evaluación más amplia que busca comprender el funcionamiento y la efectividad de las acciones implementadas por el organismo. Se propone evaluar los procesos de los programas que hacen a las iniciativas de Acceso al Suelo de la SISU, además de realizar un diagnóstico socio urbano de su implementación en ciudades.