Publicado en mayo de 2022

Explicar los actos de gobierno es una obligación de quienes ejercen un cargo público, del mismo modo que ejercer su control e imponer sanciones efectivas en casos de incumplimiento o excesos lo es para las agencias estatales. La literatura coincide en que hay dos ideas centrales en la rendición de cuentas: brindar explicaciones supone entregar información pública y abierta tanto como generar procesos de argumentación y debate públicos que informen el aprendizaje y la toma de decisiones, y, en segundo lugar, es necesario que la agencia controladora ejerza la capacidad de sanción.

En Argentina, existen distintas instituciones de rendición de cuentas. El foco de este trabajo está puesto particularmente en los informes de gestión de la Jefatura de Gabinete de Ministros al Congreso Nacional, por tratarse de uno de los mecanismos más nuevos y novedosos que trajo la reforma de la Constitución Nacional de 1994. Los informes son estratégicos para la gestión y la política, al mismo tiempo que un mecanismo central para explicar los resultados de gobierno.

Resultan una herramienta clave para el Poder Ejecutivo a la hora de impulsar la agenda política, explicar las decisiones tomadas y visibilizar los resultados obtenidos, además de las dificultades encontradas. Para el Poder Legislativo, son fundamentales en el ejercicio de su función de control, al mismo tiempo que ofrecen una oportunidad de marcar diferencias de agenda entre oficialismo y oposición o articular posiciones entre la oposición. Sin embargo, durante los primeros 25 años de la Jefatura de Gabinete de Ministros (1995-2020), el nivel de cumplimiento de los informes escritos –desarrollados en un documento a partir de las preguntas escritas de quienes legislan y las respuestas de la Jefatura de Gabinete– y orales –sesiones informativas donde la Jefatura de Gabinete se presenta alternada y mensualmente ante las Cámaras– fue muy bajo: se concretó el 56,4% de los escritos y el 37,9% de los orales, lo que lleva a pensar que los informes de gestión no llegaron a legitimarse del todo como instrumento de rendición de cuentas después de la reforma constitucional.

La experiencia internacional muestra una diversidad enorme en cuanto a la regulación de este mecanismo. Entre los once países investigados, hay cuatro elementos que son relevantes para entender cómo funciona este mecanismo: i) una regularidad en su frecuencia, que se da en todos los casos a excepción del argentino (ya sea en forma diaria, semanal o mensual, el informe sucede sistemáticamente sin excepciones según corresponda a lo dispuesto en cada país); ii) la duración de la sesión de preguntas ante el Congreso, en casi todos los casos, es considerablemente más acotada que en Argentina, que duplica el tiempo disponible en comparación con los demás países; iii) la existencia de mecanismos que prevén el reemplazo y/o la sanción en caso de ausencia; iv) el temario de la sesión, en casi todos los casos, impone el tratamiento de asuntos públicos vinculados a los planes de gobierno, excluye opiniones y preguntas de índole personal y, en algunos casos, se prevé el control de admisibilidad.

Este trabajo analiza una serie de factores vinculados a la eficacia y eficiencia del informe de gestión que influye en su baja utilización en Argentina: i) la presentación de informes de gestión (escritos y orales) no parece estar vinculada a una política de Estado ni a un estilo de gobierno, sino a una decisión del funcionario o la funcionaria a cargo de la JGM, su contraparte en el Congreso y la capacidad de coordinación que se establece entre ambos; ii) el bajo cumplimiento del informe en los primeros 25 años está vinculado con un diseño reglamentario deficiente y poco práctico que dificulta su concreción y agilidad; iii) al no estar ordenadas con algún criterio temático, las preguntas y respuestas son utilizadas para saturar el mecanismo, se repiten y no van al punto de la rendición de cuentas; iv) la baja vinculación del informe con los dispositivos de datos abiertos e información pública que tiene el Estado argentino hace que sea más fácil pedir los datos a las distintas agencias que buscarlos online.

El documento presenta una serie de recomendaciones de mejora para elevar su cumplimiento y efectividad como instrumento de explicación de los actos de gobierno: i) fijar una fecha regular para la realización del informe; ii) tipificar y limitar las excepciones al cumplimiento previstas; iii) promover una agenda de preguntas y respuestas acotada y vinculada estrictamente a las funciones de la JGM; iv) utilizar otros mecanismos existentes en la Constitución Nacional para aquellos temas sectoriales que requieren un tratamiento aparte y no son responsabilidad directa de la JGM; v) acotar los tiempos del informe oral en las Cámaras para facilitar la agilidad y así lograr una mayor focalización en las intervenciones de legisladoras y legisladores y de la JGM; vi) publicar el informe de gestión con parámetro de datos abiertos a través de un sistema de gestión que interconecte al Poder Legislativo con el Ejecutivo y proporcione una plataforma única para la gestión de preguntas y respuestas.

Publicado en junio de 2022 

Las pensiones por fallecimiento son parte del esquema de beneficios que los sistemas previsionales ofrecen para proteger a trabajadores, trabajadoras y sus familias de algunos riesgos que implican pérdidas económicas. Estas pensiones se originaron considerando un modelo familiar tradicional, con un único generador de ingresos (habitualmente el varón) y una familia económicamente dependiente, lo que implicaba que, ante el eventual fallecimiento del miembro proveedor, la viuda e hijos/as quedarían sin ingresos para financiar sus consumos.

Desde la creación de los primeros sistemas previsionales modernos, a fines del siglo XIX y principios del siglo XX, la sociedad transitó cambios profundos que no siempre fueron acompañados por el diseño institucional de estas políticas. Un retrato fiel de este desfasaje se dio en torno a la participación de las mujeres en el mercado laboral, que ya era importante a principios del siglo pasado y se incrementó significativamente entre la década del 70 e inicios del siglo XXI. A su vez, los sistemas previsionales experimentaron múltiples reformas que incluyeron una fuerte expansión de la cobertura de la población mayor a través de la combinación de esquemas contributivos y no contributivos. A esto se agrega que muchos países han implementado programas de protección contra la pobreza, con esquemas de transferencias monetarias para hogares de bajos ingresos.

El efecto combinado de estas tendencias a lo largo de años llevó a que el riesgo de pérdida de ingresos disminuya su relevancia, por lo que muchos países desarrollados avanzaron en la reducción o incluso eliminación de los beneficios por fallecimiento. En América Latina esta tendencia resulta menos clara, por lo que los esquemas aún son significativamente más generosos que en países de Europa o Norteamérica.

En la actualidad, Argentina mantiene un esquema que ofrece pensiones vitalicias a viudas y viudos de cualquier edad, además de los beneficios para hijos e hijas menores, lo que resulta en un número de pensiones alto. En el sistema contributivo administrado por ANSES, se pagan en forma mensual casi ocho pensiones por fallecimiento por cada diez jubilaciones: casi cuatro veces más que el promedio de los países más ricos reunidos en la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). Sumado a esto, como resultado de la política de ampliación de cobertura jubilatoria de las últimas dos décadas, cerca de un 90% de quienes reciben una pensión en edad jubilatoria percibe, además, un beneficio de jubilación.

Una propuesta de reforma para actualizar las normas y adaptarlas a la realidad del mercado laboral y cobertura previsional debería enfocarse en tres aspectos: ampliar la cobertura horizontal (incluir a más beneficiarios y beneficiarias), de modo de brindar una protección que, ante el fallecimiento de un integrante de la familia que era sostén económico, prevenga la expansión de un perjuicio al resto del núcleo familiar, más allá de la situación laboral de las personas; establecer un límite temporal al cobro de pensiones por fallecimiento por parte de viudas o viudos en edad de participar en el mercado de trabajo a fin de que funcione como mecanismo de protección ante el shock económico de la viudez y no como ingreso vitalicio garantizado y, por último, reformular las reglas de cálculo de haberes de pensión para los casos de personas que cobran jubilación, de forma de reconocer la existencia de economías de escala en el hogar sin que ello implique la duplicación de beneficios.

Avanzar en este sentido haría al sistema previsional más inclusivo y sostenible, al ofrecer protección adecuada a aquellas personas que la necesitan y limitando la duplicación de beneficios de largo plazo.

Publicado en mayo de 2022

La pandemia del coronavirus puso de manifiesto las desigualdades económicas y sociales en todo el mundo y, a medida que se propagaba a través de regiones y países, también expuso la vulnerabilidad y fragilidad de los Estados. La falta de planificación, la débil gestión pública, así como la mala gestión de la información y la ausencia de toma de decisiones basada en evidencia desencadenaron respuestas insuficientes –si es que las hubo– en el Sur Global, lo que, en última instancia, amplificó el desencanto con las instituciones y el liderazgo político.

Disponer de datos abiertos de calidad, debidamente recopilados y procesados en plazos breves, es esencial para tomar decisiones que beneficien a la ciudadanía. En un contexto de pandemia como el que experimentamos desde hace más de dos años, para la gestión pública no sólo es útil la información epidemiológica, sino también todos aquellos registros que permitan pensar políticas sociales, sanitarias, educativas y económicas a la hora de abordar problemas complejos y, para ello, es fundamental contar con sistemas integrales de información.

Este documento parte de la base de que, cuando existen datos gubernamentales abiertos de calidad y la voluntad política de analizarlos, los resultados que se pueden obtener fomentan la adopción de políticas públicas basadas en la evidencia. Al hablar de Datos Gubernamentales Abiertos (OGD, por sus siglas en inglés), el documento considera un concepto que no sólo invoca la cantidad (la publicación real de información), sino también la calidad. Para evaluar esto último, analizamos el nivel de conformidad de los datos abiertos con los principios de accesibilidad, desagregación, actualización y reutilización.

Este documento compara tres países federales de Latinoamérica para comprender mejor las asimetrías existentes en los datos gubernamentales abiertos y proponer acciones necesarias para su mejora en el futuro. Los resultados presentados se basan en la recopilación y el análisis de datos de COVID-19 que se llevó a cabo en Argentina, Brasil y México durante 2021. Se utilizó a Canadá como punto de referencia, dado que es un Estado federal desarrollado del Norte Global que cuenta con una participación vasta en las iniciativas de la Alianza para el Gobierno Abierto (OGP, por sus siglas en inglés).

Sobre la base de los datos recogidos, es posible centrarse en tres dimensiones problemáticas que deben ser abordadas por los gobiernos del Sur Global: i) las asimetrías en los OGD entre gobiernos nacionales y subnacionales de cada país federal; ii) la fragmentación de los datos ofrecidos en los portales de información pública y; iii) la falta de exhaustividad de la información ofrecida a través de los datos abiertos. A estas tres dimensiones podría añadírsele una cuarta: cómo construir evidencia a partir de las políticas de datos abiertos.

Para contribuir a este debate, proponemos i) profundizar la apertura de datos gubernamentales a nivel nacional y subnacional para responder a los retos específicos que ofrece la pandemia a nivel sanitario, social y económico, y expandirla hacia otras áreas de importancia; ii) mejorar los marcos de colaboración regionales, federales y subnacionales en términos de estandarización, intercambio y publicación de datos; iii) desarrollar marcos nacionales de monitoreo y evaluación de los datos gubernamentales abiertos en pos de evaluar su eficacia, eficiencia y adaptación a los marcos normativos en materia de datos personales, ciberseguridad y apertura y; iv) adoptar y/o adaptarse a los estándares internacionales de datos gubernamentales abiertos, como el propuesto por el Open Data Charter bajo el nombre de Disease surveillance (CAF, ODC & CDS, 2021).

Publicado en abril de 2022

El sector público empresario a nivel nacional está integrado por 34 empresas y grupos de empresas de propiedad estatal (EPE), dentro de sectores económicos diversos y de formas jurídicas diferentes. En 2020, estas empresas generaron $479.410 millones y recibieron transferencias del Estado por $295.632 millones, lo que representa un 1,74% y un 1,08% del PBI, respectivamente. 

Dado su nivel de participación alto en sectores clave para el desarrollo económico y social, una buena gobernanza de las EPE resulta fundamental. Una condición necesaria para promoverla es fortalecer sus mecanismos de rendición de cuentas, ya que permiten mejorar el control democrático, la integridad, el desempeño y la legitimidad. Entre estos mecanismos, las prácticas de transparencia y el reporte público de información tienen un rol central. 

Por eso, CIPPEC elaboró la primera edición del Índice de Transparencia de Empresas de Propiedad Estatal (ITEPE), una herramienta que mide el desempeño en transparencia activa sobre la calidad y oportunidad de la información que ellas publican. El ITEPE posee una escala de 0 a 100 y comprende 25 indicadores organizados en seis dimensiones: 1) Gobierno; 2) Acceso a la información e integridad; 3) Estructura y organización; 4) Gestión estratégica y operativa; 5) Gestión económica y financiera; 6) Compras y contrataciones. 

El ITEPE se basa en los elementos de Transparencia Activa que exige la Ley 27.275 de Acceso a la Información Pública (LAIP), promulgada en 2016, y los Lineamientos de Buen Gobierno de Empresas con Participación Estatal Mayoritaria (DA 85/18), publicados en 2018. 

Entre los principales hallazgos generales del trabajo se observa: 

1. Si bien se encuentran excepciones entre las EPE, el nivel general de desempeño en transparencia activa es bajo. El promedio del ITEPE es de 42,5 puntos sobre 100. Dado que el índice se basa en el marco normativo vigente, el sector de las EPE tiene aún un largo camino por recorrer para alcanzar estándares aceptables de cumplimiento de sus obligaciones en materia de transparencia y divulgación.   
2. Un segmento de EPE presenta un nivel de desempeño alto en materia de transparencia activa, y se observan prácticas puntuales destacadas en relación a algunos elementos de información.      
3. El nivel de desempeño en transparencia activa de cada EPE parece estar dado por la voluntad política de sus autoridades: no se encontraron correlaciones significativas entre nivel de desempeño en transparencia activa y aspectos como el sector económico al que pertenecen, el rango de ingresos que generan, el volumen de transferencias del Estado que reciben, el año de creación o la jurisdicción bajo la cual se encuentran. 
4. El mejor desempeño relativo de divulgación proactiva se verifica en la información sobre compras y contrataciones (51,3), estructura y organización (49,9) y gestión estratégica y operativa (46,0). En menor medida, es posible encontrar información de calidad y actualizada sobre gobierno (40,8) y acceso a la información e integridad (38,1).  El nivel más bajo de transparencia activa se observa en la información sobre desempeño económico y financiero (30,8). 

Puntaje promedio del ITEPE y sus seis dimensiones (2021) 

Fuente: elaboración propia.

A su vez, estos son algunos hallazgos específicos vinculados a los indicadores dentro de las dimensiones: 

• En poco menos de la mitad de las EPE no se identifica el organismo propietario, que es quien designa sus autoridades y supervisa su desempeño.   
• Existen EPE que no publican quiénes integran su directorio (una de cada cinco). Por otra parte, es baja la proporción de EPE (una de cada tres) que publica los antecedentes educativos y profesionales de sus directorios y permiten así el escrutinio de su idoneidad.  
• Poco menos de la mitad (44%) no indica los procedimientos para realizar solicitudes de acceso a la información y sólo una proporción menor (una de cada cuatro) cumplen con lo estipulado por la LAIP, publicando no sólo el procedimiento, sino también orientación sobre plazos y vías de reclamo.   
• Poco más de la mitad (59%) publican su código de ética. Una proporción menor (dos de cada cinco) publican además las políticas o programas de integridad. Esta situación se replica en materia de género: 59% publica sus principios, y dos de cada cinco publican además sus políticas o programas.   
• Una extensa mayoría no publica proactivamente las declaraciones juradas patrimoniales integrales de su directorio, tal como solicita la LAIP: sólo dos de las 34 empresas las publica y actualiza.   
• En la mayoría de ellas (tres de cada cinco) no es posible encontrar la nómina de personal. En la mitad de los casos en que sí, está actualizada y se identifican además los cargos, y en la otra mitad, la información es parcial.   
• Una proporción alta (tres de cada cuatro) publica la visión o misión, que explica la estrategia de la empresa. En menor proporción (55%) publican además los objetivos o ejes de gestión   
• Una proporción baja (una de cada cuatro) publica informes de gestión o memorias actualizadas. El resto no publica información acerca de las acciones y proyectos desarrollados en el último período de gestión.  
• Es baja la proporción (una de cada seis) que publica el presupuesto vigente desagregado en sus principales rubros, tal como solicita la LAIP y se observa una situación similar respecto de la ejecución presupuestaria. Una proporción mayor (dos de cada cinco) publica información actualizada sobre las transferencias que recibe del Estado, con apertura de gastos corrientes y capital. 
• Una proporción baja (una de cada cuatro) publica estados contables actualizados, mientras que poco más de la mitad (56%) no publica ningún tipo de información. 
• Un segmento minoritario (29%) publica información detallada y actualizada de sus compras y contrataciones, mientras que poco más de la mitad (53%) publica información parcial y un 18% no publica información. Es posible encontrar compras y contrataciones abiertas en una proporción significativa (dos de cada tres).  

Teniendo en cuenta que la introducción de un marco de transparencia activa es relativamente reciente en el país –en comparación con otras experiencias de la región– y los desafíos particulares que enfrentan las EPE en materia de información sensible, el aprendizaje entre pares y el análisis de mejores prácticas pueden ser una buena alternativa para contribuir a acelerar el proceso de cumplimiento de las disposiciones normativas en materia de divulgación proactiva de información.  

En línea con lo anterior, el ITEPE aspira a ser un instrumento para guiar y facilitar la implementación de mejoras en la divulgación proactiva de información de las EPE, a través del diseño de parámetros para medir la calidad y actualización de la información y la recopilación de prácticas destacadas. 

Presentación de los resultados del ITEPE