Odisea Demográfica. Tendencias demográficas en Argentina: insumos clave para el diseño del bienestar social

Noviembre de 2022

En los últimos 30 años, aún en períodos de crecimiento económico, Argentina no ha logrado reducir la incidencia de la pobreza por debajo del 25%. En otras palabras, durante las últimas tres décadas, siempre hubo al menos un cuarto de la población que vivió en la pobreza. La pobreza implica vulneraciones en múltiples dimensiones (ingresos, educación, vivienda, etc.) y una política efectiva enfocada en este desafío demanda la adopción de medidas en diversos campos, como la macroeconomía, los mercados de trabajo, la educación, el cuidado y otras políticas sociales.  

Habitualmente, en Argentina, estos temas son debatidos con un foco marcado en encontrar soluciones de corto plazo a los problemas, lo que dificulta cristalizar mejoras significativas y sostenibles. A esto se suma el hecho de que es habitual que una dimensión tan relevante como las anteriores sea ignorada: la dinámica demográfica. La evolución de la población, en tamaño y estructura etaria, es un factor determinante en las tendencias de mediano y largo plazo, tanto en lo que refiere a las posibilidades de desarrollo económico como a las condiciones de bienestar social, la equidad y la incidencia de pobreza.  

Este documento analiza los recientes cambios demográficos en Argentina para enfatizar el rol que tiene la demografía en las perspectivas económicas y sociales del país, respondiendo a cuatro preguntas: ¿de dónde venimos?, ¿por qué cambió la tendencia en la fecundidad en el último quinquenio y qué significa esto para la reducción de la pobreza?, ¿en dónde estamos hoy? y ¿hacia dónde vamos? 

¿De dónde venimos? En Argentina, la esperanza de vida al nacer mostró una tendencia ascendente desde fines del siglo XIX hasta hoy, con niveles cercanos a los de países más desarrollados y superiores al promedio de la región. La fecundidad, en cambio, presentó una trayectoria particular. Las proyecciones poblacionales más actuales (ONU, 2022) muestran que si consideramos los 49 países y territorios de América Latina y el Caribe, incluyendo territorios que no son estados nacionales (las Islas Vírgenes Británicas, Bonaire y Saint Marteen, entre otros), en 1950 Argentina era el segundo país con la tasa global de fecundidad más baja. Sin embargo, la tendencia al descenso se estancó desde mediados del siglo pasado y recién se reinició –aunque a un ritmo bajo– a mediados de la década de los 90. En 2015 había 33 países y territorios con niveles de fecundidad menores que el de Argentina (ONU, 2022). A partir de 2014 los niveles de fecundidad comenzaron a disminuir abrupta y significativamente. Entre 2014 y 2020, la tasa global de fecundidad bajó un 34%, el descenso más pronunciado desde que existen registros anuales de esta variable en Argentina. La tendencia a la baja fue aún más acelerada (-55%) en las adolescentes, dato no menor puesto que los embarazos en edades tempranas son, en su mayoría, no intencionales. Además, los diferenciales por condición socioeconómica o regiones también tendieron a disminuir.

¿Por qué cambió la tendencia en la fecundidad en el último quinquenio y qué significado tiene para el objetivo de reducir de la pobreza?  Los posibles dinamizadores de esta tendencia pueden ser identificados al separarlos en dos categorías interdependientes: cambios en las preferencias, conductas sociales y culturales, y cambios en accesibilidad a tecnologías modernas de anticoncepción. En este sentido, el auge de movimientos feministas en la segunda década de los 2000 parecería haber influido en conductas y preferencias, a la vez que motorizó la ampliación del acceso a derechos sexuales y reproductivos. Al mismo tiempo, la introducción y distribución masiva de un nuevo tipo de anticonceptivo de larga duración (el implante subdérmico) habría tenido un impacto considerable, motorizado por la ampliación de la ESI y el subsecuente incremento en su demanda. El descenso de la fecundidad general y, más particularmente, de la fecundidad adolescente es doblemente positivo: refleja los logros alcanzados en el acceso a derechos sexuales y reproductivos –lo que permitió una baja importante en los embarazos no deseados– y tiene un rol crítico en la autonomía económica de las mujeres y en la reducción de la vulnerabilidad social.   

¿En dónde estamos hoy? La pandemia provocó cambios en la mortalidad y la fecundidad. Si bien la evidencia disponible al día de hoy respecto a los niveles de mortalidad a causa del COVID-19 es heterogénea, en las estimaciones y proyecciones de población publicadas en 2022, la División de Población de Naciones Unidas estima que entre 2020 y 2021 se habrían producido unas 90.000 muertes adicionales a las esperables, que podrían atribuirse a la pandemia. Esto implica una reducción temporal de la expectativa de vida al nacer de casi 2 años en ese período, que se recupera rápidamente a partir de 2023. En relación a la fecundidad, los datos de nacimientos en Argentina correspondientes al 2021 aún no están disponibles para evaluar el impacto que la pandemia pueda haber tenido.  

Se puede plantear la hipótesis de que ésta tuvo un efecto a la baja si se considera que hubo menos interacción social y que es posible que algunas personas hayan pospuesto la planificación de embarazos dadas las incertidumbres generadas por la situación sanitaria. Sin embargo, también puede plantearse una hipótesis en el sentido contrario si se considera que hubo mayores dificultades de acceso a métodos anticonceptivos y a información sobre derechos sexuales y reproductivos. La evidencia en otros países, en los últimos meses de 2020 y primeros meses de 2021, indica que el efecto a la baja de la fecundidad primó. En cambio, los meses siguientes muestran una recuperación de los niveles de fecundidad prepandemia. Para el caso argentino puede suponerse que la pandemia tuvo un efecto similar. Sin embargo, habrá que esperar a que la información de nacimientos esté disponible para confirmarlo.  

¿Hacia dónde vamos? Las tendencias demográficas observadas dan cuenta de que el país está atravesando una situación conocida como “bono demográfico”, caracterizada por una elevada proporción de la población en edad de trabajar frente a una población dependiente infantil que disminuye y una proporción de personas mayores aún no muy grande. Este fenómeno arroja un escenario en el que la población activa es considerablemente mayor a la inactiva, lo que puede funcionar como aliciente para maximizar los recursos generados en el país, mejorando las condiciones para el sustento de más políticas redistributivas. Ratificando dicha tendencia, actualizaciones recientes de proyecciones poblacionales de Naciones Unidas muestran que el bono demográfico será más profundo (es decir, con tasas de dependencia aún menores) pero también más corto de lo esperado hasta ahora. La ventana de oportunidad abierta por el escenario demográfico actual es muy valiosa puesto que hoy tenemos una proporción baja de personas dependientes con respecto a personas en edad de trabajar. Sin embargo, el bono demográfico es sólo eso: una oportunidad.Para aprovecharlo, se requiere de inversiones estratégicas en capital físico y humano, a fin de aumentar la productividad de la economía. Además, es menester diseñar políticas públicas que sean consistentes con la dinámica poblacional esperada. Por ejemplo, teniendo en cuenta la reducción en las tasas de fecundidad, hoy sabemos que la población de niños/as menores de 5 años en 2025 será algo inferior a los 3 millones (ONU, 2022), cuando las proyecciones basadas en el Censo 2010 indicaban que habría aproximadamente 3.6 millones (INDEC, 2022; INDEC, 2012), por lo que la planificación de políticas de cuidados o primera infancia deberían adaptarse a esta nueva realidad. Así, las discusiones sobre temas previsionales, de cuidados, educación, regulación laboral o perfiles productivos deberían incorporar una dimensión de mediano y largo plazo que considere estos cambios en la población.

Espacio público, COVID-19 y reactivación urbana: una mirada a dos años de inicio de la pandemia

Publicado en noviembre de 2022

En el marco de la pandemia, el espacio público tuvo un lugar fundamental para superar los desafíos sanitarios, sociales y económicos y, por lo tanto, para la reactivación de las ciudades y la vida cotidiana de las personas. Las ciudades se valieron de diferentes estrategias orientadas principalmente a la reactivación comercial y, al mismo tiempo, a darle un uso seguro al espacio público. La crisis que se generó a raíz del COVID-19 configuró una oportunidad para repensar y redefinir qué relevancia se le otorga al espacio público, cómo se lo diseña y cómo se construye ciudad. 

Esta publicación pretende destacar la relevancia del espacio público y entender el impacto que tuvo la pandemia en cómo este se usa. También busca establecer la importancia de concebir estos espacios de un modo integral en la gestión y planificación urbana, especialmente en función de los desafíos urbanos actuales.  

Existen tres tipos de espacio público: calles y veredas, ferias y mercados y espacios verdes y cada uno cumple roles específicos y producen beneficios positivos en el funcionamiento urbano. Estos tipos de espacios públicos ordenan y estructuran la ciudad, y cumplen un rol de cohesión social, participación cívica, desarrollo económico y también brindan beneficios ambientales. Las diferentes definiciones y formas de concebir el espacio público subrayan alguna de estas funciones. Desde la óptica ambiental, un concepto relacionado al de espacios verdes es el de infraestructura verde, pero que resulta superador, por ser más completo y estar mejor adaptado al contexto urbano actual.  

A su vez, el espacio público opera como un elemento que afecta la conducta humana. Dependiendo de cómo se diseña o rediseña, puede modificar el comportamiento de las personas y, por tanto, configura un activo de suma potencia en la gestión local. Pero para que el espacio público sea realmente transformador y tenga tales efectos positivos, debe ser accesible, confortable, ser percibido como seguro y estar nutrido de elementos que inviten a las personas a interactuar o permanecer allí. El espacio público es, entonces, una herramienta transformadora para garantizar un futuro con mayor calidad de vida, especialmente al considerar los desafíos sociales, económicos y climáticos a los que se enfrentan las ciudades. 

Uno de estos desafíos fue la aparición del COVID-19, que devino en pandemia y puso en jaque el funcionamiento de las ciudades a nivel global. La necesidad de aislamiento y luego distanciamiento para minimizar contagios impactó de lleno en la movilidad y el uso del espacio público. Las restricciones a la circulación también impactaron en los comercios de proximidad, como los locales gastronómicos. Ante la necesidad de reimpulsar la economía, reactivar comercios barriales de cercanía y volver a nutrir de personas los diferentes tipos de espacio público, los gobiernos locales se valieron de diferentes estrategias. El urbanismo táctico facilitó intervenciones rápidas para expandir redes de ciclovías, generar nuevos centros comerciales, a cielo abierto y seguros, en lugares que previamente estaban destinados a vehículos particulares.  

Algunas ciudades de Argentina se destacaron por su innovadora forma de intervenir y reactivar espacios públicos en contexto de pandemia. Mar del Plata, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Ciudad de Mendoza y la Ciudad de Córdoba son casos que ofrecen buenas prácticas e interesantes aprendizajes al analizar la manera en que impulsaron el espacio público. En provecho del contexto originado por la pandemia, estas ciudades impulsaron cambios profundos y necesarios en términos de movilidad o adaptación climática. Así, este documento se propone servir de base para funcionarios/as locales y tomadores/as de decisión vinculados a la gestión del espacio público, con el propósito de contribuir en el proceso de planificación y gobernanza de las ciudades en Argentina. 

Iniciativas digitales contra el COVID-19

Publicado en octubre de 2022

El contexto de aislamiento implementado como respuesta a la pandemia constituyó tanto una amenaza como una ventana de oportunidad para la economía de plataformas. ¿Cuál fue la respuesta de este sector frente a la situación socioeconómica y sanitaria desatada por el COVID-19? ¿Cuál fue el efecto de la crisis sobre el vínculo de las personas trabajadoras y usuarios y usuarias de la comunidad con las plataformas? Para explorar algunas hipótesis y responder a estos interrogantes, este trabajo sistematiza iniciativas desarrolladas en el marco de la convocatoria “Plataformas digitales frente al COVID-19”, impulsada por BID Lab (Laboratorio de Innovación del Banco Interamericano de Desarrollo) y el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), con el apoyo del Ministerio de Desarrollo Productivo de la Nación, entre 2020 y 2021.

El objetivo de la convocatoria fue identificar e impulsar soluciones innovadoras de la economía de plataformas a través de aportes no reembolsables para hacer frente a las necesidades y problemas generados por el COVID-19 en usuarios/as, trabajadores/as y comunidades donde operan estas plataformas digitales.

El presente estudio sistematiza la historia, aprendizajes y, donde fue posible, los resultados de siete de estas iniciativas, aquellas implementadas por Agrojusto, AMIA, Inclúyeme, OSANA, TICMAS, Zolvers y Nippy. La selección de los casos se realizó procurando representar la mayor variedad de sectores económicos posibles, así como iniciativas que presentaran un elevado potencial de replicabilidad, impacto y sostenibilidad. La metodología utilizada fueron estudios de casos múltiples, realizados mediante la revisión de documentación y entrevistas semiestructuradas a sus gestores. Las iniciativas estudiadas actúan sobre problemáticas del mercado laboral, como el nivel alto de informalidad en ramas de actividades específicas como cuidado de personas adultas mayores y trabajadoras de casas particulares remuneradas (AMIA y Zolvers, respectivamente), las barreras en el acceso a puestos de trabajo para personas con discapacidad (Inclúyeme) o sobre un sector de la economía como el de los pequeños productores agropecuarios (Agrojusto). Las dos iniciativas restantes (OSANA y Nippy) ofrecen servicios a personas que trabajan para plataformas y no lo hacen en relación de dependencia formal.

Las estrategias para enfrentar las dificultades en estos ámbitos se centraron en capacitar y educar digitalmente a la población objetivo de las iniciativas; digitalizar procesos para adaptarse al nuevo contexto y generar alianzas con plataformas digitales para insertar a personas que habían quedado sin ingresos en el contexto de pandemia. A su vez, en algunos casos se realizaron capacitaciones con énfasis en dotar a las personas de los diferentes sectores abordados por las iniciativas con conocimientos sobre condiciones laborales, como inscripción en AFIP o bancarización. Según estas observaron, estos elementos parecen no ser tenidos en cuenta o son percibidos como perjudiciales por la población objetivo de las capacitaciones, por lo que buscaron revertir esta percepción. Complementariamente, se han generado capacitaciones para que los usuarios/as y trabajadores/as puedan adaptarse mejor a los crecientes procesos de digitalización y a nuevas oportunidades laborales que puedan surgir de la coyuntura.

Los casos muestran algunas lecciones aprendidas sobre cómo es posible mejorar las condiciones socioeconómicas de usuarios/as trabajadores/as y comunidades donde opera la economía de plataformas, a fin de aliviar los impactos de la crisis sanitaria y económica generada por la pandemia.

En principio, se observa que la convocatoria “Plataformas digitales frente al COVID19” actuó como un acelerador de las iniciativas, ya que facilitó los recursos que permitieron llevar adelante el proceso de digitalización de estas o la ampliación de su alcance. En algunos casos, más allá de la aceleración o ampliación, participar de la convocatoria les posibilitó desarrollar reformas que permitieron ofrecer servicios nuevos que, en última instancia, derivaron en una mejor adaptación al contexto por parte de las plataformas.

Sumado a esto, se pudo observar cierto denominador común en cuanto a los desafíos que las iniciativas enfrentaban: en varias entrevistas se hizo referencia a las dificultades para adaptarse al entorno virtual, tanto por parte de quienes trabajan dentro de este tipo de emprendimientos como por quienes utilizan sus servicios. Para dar respuesta, algunas iniciativas propusieron el desarrollo de capacitaciones internas, como se mencionó anteriormente, o adaptaron su tecnología para reducir el riesgo de generar barreras que limiten la intermediación entre los distintos actores que intervienen en las cadenas.

La gestión local del riesgo. Bases y herramientas para la construcción de ciudades más resilientes

Publicado en octubre de 2022

Los desafíos a los que se enfrentan las ciudades y sus comunidades son diversos, complejos y las exponen a impactos que afectan de forma directa la calidad de vida de las personas que viven en ellas. Hacer frente a estos impactos y reducir el riesgo de desastres se ha vuelto indispensable en un contexto de cambio climático y alta vulnerabilidad social, pero esta tarea no es sencilla, ni el camino, evidente. Se requiere de una suma de esfuerzos multiactorales orientados a identificar colectivamente las amenazas, para así disminuir la exposición ante estas en un escenario de menor vulnerabilidad. Esfuerzos que, además, se deben sostener en el tiempo, por lo cual el compromiso político es fundamental. No obstante, no hay una solución universal: las ciudades están expuestas a diferentes amenazas, y el grado de vulnerabilidad frente a desastres difiere entre aglomerados. Aun así, existen herramientas y métodos que pueden ayudar a las ciudades y a sus gobiernos locales a delinear el camino a seguir para estar más y mejor preparadas.  

Eventos tan disímiles como inundaciones, sismos o pandemias, presentan un denominador común: todos ellos amenazan la calidad de vida en las ciudades. A estos riesgos se suman el crecimiento sostenido de la población urbana, el consumo excesivo de suelo y de recursos naturales, la pobreza crónica, la desigualdad territorial y las olas de calor, entre otros efectos del cambio climático. Frente a todos estos riesgos, la preparación es crucial para disminuir los impactos y las distorsiones que genera la ocurrencia de un desastre. Y no hay una única manera de transitar el camino hacia ciudades más seguras. Existen diversos enfoques, aunque complementarios: la gestión integral del riesgo, ordenada a través de un método que busca llevar al mínimo la vulnerabilidad ante las amenazas bajo análisis; y la resiliencia urbana, que atiende y refuerza la capacidad de una ciudad de sobreponerse a los impactos.  

En cualquiera de los dos enfoques, el proceso debe ser encabezado por los gobiernos locales, ya que ocupan un lugar privilegiado en la gestión territorial. Este nivel jurisdiccional goza de la cercanía con la comunidad, del conocimiento de las amenazas y la vulnerabilidad, así como también posee parte de las competencias necesarias para coordinar esfuerzos que redunden en un menor riesgo. No obstante, los gobiernos locales no están exentos de obstáculos y dificultades: capacidad limitada y recursos escasos son moneda corriente, a los que se suman desafíos institucionales y de gobernanza, metodológicos y técnicos. En cada ciudad hay una configuración diferente de dificultades y desafíos, pero también del entorno construido, actores y capacidades. En gran medida, la forma en que se vive en esas ciudades dependerá de cómo los gobiernos locales aprovechan al máximo sus activos y elaboran planes de gobierno alrededor de estos elementos.  

En la actualidad, existen cuatro herramientas de probada efectividad que permiten informar y robustecer el proceso de toma de decisiones. En primer lugar, el mapeo de riesgo resulta fundamental para dimensionar e identificar la distribución espacial de las amenazas y comprender, visualmente, a quiénes afecta, cuáles son los riesgos asociados y por lo tanto informar el curso a seguir. El plan operativo de emergencia, por su parte, se enfoca en el accionar durante la fase de emergencia del desastre, organizando quién hace qué durante un momento crítico. El plan de reducción de riegos es un instrumento que, en base a un diagnóstico y en coherencia con instrumentos de planificación y gestión local, traza los lineamientos futuros para reducir la vulnerabilidad de forma sistemática, y opera tanto en el corto como en el mediano y largo plazo. El plan de acción climática, asimismo, elabora estrategias transversales para reducir las emisiones de efecto invernadero y afrontar mejor los efectos del cambio climático. 

Afortunadamente, existen experiencias de buenas prácticas que acercan evidencia y sugieren un posible curso de acción. Seleccionamos algunas estrategias de resiliencia urbana por la forma innovadora de incorporar ciertos atributos: Ciudad de México y su perspectiva metropolitana; Montevideo y el énfasis en generar mayor equidad y cohesión social; Salvador de Bahía y el involucramiento comunitario y la participación multiactoral; Los Ángeles y la comunicación como un factor clave para la gestión de resiliencia; y, por último, Buenos Aires y la innovación en el uso de datos y tecnología.  

Es ideal que la identificación de las amenazas sea realizada de forma participativa, articulada con la comunidad y plural, en términos de actores y grupos sociales representados. Las amenazas dependen en buena medida de cómo son concebidas, por lo tanto hay una construcción social alrededor de lo que se percibe como riesgoso. E idealmente, las instancias de participación multiactoral deberían estar presentes a lo largo del proceso, tanto en los diagnósticos como en la comunicación de las estrategias a implementar. Sin ello, se dificulta sostener en el tiempo los acuerdos y consensos alcanzados. El análisis del mapa de riesgos genera evidencia de sumo valor que permite no sólo estimar el daño económico y de bienestar asociado a la ocurrencia de un desastre, sino también establecer escenarios de riesgo para diferentes amenazas, así como el grado de urgencia y prioridad de intervención. En suma, estos elementos pueden (y deben) asistir e iluminar la planificación urbana y la gestión territorial cotidiana. 

¿A qué desafíos se enfrentan las ciudades? ¿Qué es el riesgo de desastres? ¿Cuál es la importancia del nivel local en el fortalecimiento de la resiliencia urbana? ¿Qué herramientas existen para fortalecerla? ¿Qué buenas prácticas se pueden replicar? Estos son algunos de los interrogantes que este documento busca responder. 

Además, se propone acercar conceptos y herramientas a líderes locales y tomadores de decisión que deseen mejorar la gestión del riesgo en sus municipios. Consciente de la urgente necesidad de robustecer la resiliencia urbana y la gobernanza del riesgo, el presente documento hace foco en los aspectos más relevantes sobre la gestión local del riesgo en Argentina. Desde ese punto de partida, busca configurarse como una oportunidad para acercarse al tema y reconocer su relevancia para la gestión municipal a la luz de datos y evidencia reciente, e impulsar cambios para realinear planificación territorial, gestión local y reducción de la vulnerabilidad. 

Juventud, educación y trabajo: Tendencias recientes en el acceso y graduación del nivel secundario y transición al mundo del trabajo

Publicado en octubre de 2022

La Ley de Educación Nacional (LEN) sancionada en 2006 marcó un hito significativo al extender el tramo de escolarización obligatorio hacia todo el nivel secundario señalando la importancia de garantizar una educación que habilite a las personas a continuar estudios superiores, trabajar y a participar activamente de la sociedad.

El propósito del informe es destacar las tendencias recientes en la relación entre la expansión del nivel secundario y el acceso al mundo del trabajo entre las juventudes a partir de datos de la  Encuesta Permanente de Hogares (EPH).

Los datos muestran que durante el período 2003-2021 la proporción de niños/as y adolescentes fuera de la escuela se redujo y que esta expansión del acceso al nivel secundario tuvo su correlato en la terminalidad del nivel. A su vez, se identificó que la proporción de mujeres jóvenes que completan el nivel secundario es mayor que la de los varones, aunque la proporción que accede a trabajos de calidad es considerablemente menor entre las mujeres. Por último, se observó que la probabilidad de que los jóvenes (tanto varones como mujeres), accedan a trabajos de calidad es considerablemente mayor entre quienes terminaron el nivel secundario.

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