Publicado en septiembre de 2019

En Argentina, luego de 35 años de competencia democrática, la capacidad de los gobiernos electos para plasmar sus promesas de campaña en metas medibles, que sirvan para orientar estratégicamente la gestión y a partir de las cuales rendir cuentas a la ciudadanía todavía es débil. Los votantes esperan que las promesas de campaña se traduzcan en acciones concretas de gestión, pero solo pueden juzgar cuán adecuadas y efectivas son si las metas establecidas son claras y hay información abierta respecto a su cumplimiento.

Parte de este problema se explica porque los sistemas de planificación, monitoreo y evaluación de políticas públicas en el Estado nacional están poco institucionalizados. Argentina es uno de los pocos países de América Latina que no cuenta con un órgano rector en materia de estrategia de desarrollo. A su vez, la planificación en el Estado nacional está fragmentada en distintos niveles que no se articulan dentro de un sistema institucionalizado que les otorgue integralidad y que los vincule con una visión de país de largo plazo acordada y consensuada con diversos actores políticos y sociales. Por su parte, la función de monitoreo y evaluación ha presentado avances pero su marco organizacional y normativo aún es débil. Todo esto atenúa el carácter estratégico de la planificación.

En este contexto, el gobierno iniciado en 2015 estableció un conjunto de 8 objetivos y 100 iniciativas prioritarias luego de su primer año de gestión con el objetivo de definir un foco estratégico para la gestión de gobierno que se vinculara tanto con los Objetivos de Desarrollo Sostenible como con el presupuesto nacional. No obstante, se observan limitaciones asociadas con el marco institucional, la vinculación con un plan de largo plazo, el establecimiento de metas cuantificables, el monitoreo y evaluación y la rendición de cuentas de los objetivos y prioridades. 

Fortalecer los avances y superar estas limitaciones requiere de un plan de gobierno que establezca prioridades de políticas. Esto implica, entre otras cuestiones, crear una unidad específica a cargo de la elaboración y gestión del plan; articular el plan con un sistema de metas medibles y precisas vinculadas con el presupuesto; y medir y hacer públicos sus resultados.

Asimismo, para avanzar hacia una estrategia país de desarrollo sustentable con inclusión es preciso que el plan de gobierno se articule con una visión de largo plazo a fin de atemperar los cambios de rumbo producidos por la alternancia democrática. Ello se debe a que el desarrollo requiere de objetivos y políticas que se mantengan más allá de la gestión de las administraciones gubernamentales. 

¿Por qué es necesario un plan de gobierno?

El desarrollo de planes de gobierno, sistemas de metas prioritarias y centros de información estratégica son parte de las reformas sobre la gestión pública implementadas a partir de los años 2000 en diversos países. La creciente fragmentación de la acción estatal llevó a los estados a buscar enfoques más integrales y completos de gestión (Christensen y Lægreid, 2006, 2007). Estas reformas se orientaron a fortalecer la capacidad política y administrativa del gobierno para dirigir sus políticas y programas mediante la creación de unidades encargadas de identificar prioridades de gestión, definir objetivos y metas, monitorear su cumplimiento y coordinar y gestionar problemas de implementación de manera transversal para garantizar el logro de dichas prioridades (Lindquist, 2006; Alessandro et al., 2014; Gold, 2014).

Los planes que definen objetivos y prioridades y centralizan información sobre su cumplimiento son una herramienta clave para la gestión estratégica de gobierno por diversos motivos: 

1. Los planes de gobierno contribuyen a mejorar el foco estratégico de la acción pública. Los planes ordenan la agenda de trabajo y orientan la acción de gobierno porque definen los lineamientos que se deben seguir a partir de un diagnóstico de la situación y una evaluación de las estrategias factibles de ser implementadas.
2. La planificación permite contribuir a la creación de mecanismos de coordinación de las ideas y acciones sectoriales por medio de la generación de acuerdos acerca de los fines colectivos (Cuervo y Mattar, 2014). En este sentido, la planificación permite generar un sistema que articule una visión coherente de objetivos, metas y resultados en el mediano plazo que sean conocidos por los distintos actores y sectores de política, y que permita la alineación estratégica de los distintos programas y políticas en función de ellos. 
3. La planificación tiene un papel insustituible a la hora de priorizar y asignar los recursos públicos, en la medida en que identificar los objetivos y las metas nacionales establece un referente que permite asignar fondos a los sectores y programas que resultan más efectivos para satisfacer las necesidades sociales (Máttar y Cuervo, 2017).

Más allá de la relevancia que tiene para la gestión estratégica, la planificación también es una herramienta clave para hacer que la acción del Estado pueda ser evaluada en términos de su efectividad y que sea más transparente. Esto se debe a dos motivos principales:

1. Definir objetivos y metas es fundamental para poder medir los resultados de la acción de gobierno. Una vez iniciada la acción, los objetivos y metas serán la base para monitorear y evaluar el desempeño en función del grado de alcance de los mismos. Las prácticas de monitoreo y evaluación, especialmente aquellas centradas en el seguimiento de metas prioritarias de gobierno, son elementos clave para mejorar la gestión pública en tanto producen información valiosa sobre el funcionamiento y los resultados de las políticas públicas y permiten retroalimentar la planificación para orientar las decisiones estratégicas. El monitoreo permite hacer un seguimiento de las acciones de gobierno: facilita la medición de los logros y permite ajustar las políticas públicas durante la implementación para optimizar el uso de recursos. Por su parte, la evaluación permite medir la calidad de los servicios brindados, detectar y solucionar cuellos de botella durante la implementación y estimar los cambios sociales y económicos atribuibles a las políticas.
2. Articular el plan de gobierno con una política de datos abiertos facilita la rendición de cuentas. La información es un activo que permite empoderar a las comunidades en tanto visibiliza distintas problemáticas. Así, fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas es clave para el funcionamiento de la democracia y para incrementar la confianza de los ciudadanos en ella. Primero, porque permiten mejorar los mecanismos de control sobre la forma en que el poder es ejercido por parte de los políticos electos y provee a los ciudadanos y a sus representantes de información para juzgar las acciones del gobierno. En segundo lugar, porque permiten robustecer la integridad de la gestión pública en tanto obliga a los funcionarios a explicar públicamente sus decisiones y, de esta manera, se contrapone a las tendencias hacia la concentración y el abuso del poder. En tercer lugar, los mecanismos de rendición de cuentas permiten mejorar el desempeño de la gestión pública en la medida en que generan un proceso de retroalimentación sobre las acciones realizadas que lleva a repensar y rediseñar las políticas y, en consecuencia, a un mayor esfuerzo por cumplir con los compromisos asumidos (Bovens et al., 2008).

Finamente, si bien la investigación sistemática sobre los efectos de la planificación estratégica es aún escasa, algunos estudios evidencian los efectos positivos que tiene sobre el desempeño de las organizaciones públicas (Jung y Lee, 2013; Andrews et al., 2009, 2011) y sobre las percepciones de los ciudadanos respecto a cuán eficientes, efectivos y responsivos son los gobiernos (Andrews y van de Walle, 2013).  

Dos caminos para diseñar un plan de gobierno 

Durante la primera década del siglo XXI se observó una revalorización de la planificación como herramienta fundamental de la gestión de gobierno en muchos países de América Latina (ILPES, 2014). En algunos casos la planificación se plasmó en visiones de largo plazo y planes de desarrollo. En otros casos, tomó la forma de planes más acotados, sujetos a la agenda gubernamental a cargo de áreas en el centro del gobierno, con el objetivo de asegurar una mejor implementación de iniciativas prioritarias de política. Ambos modelos permiten distinguir distintos procesos y aprendizajes respecto a cinco aspectos clave: 

• la definición estratégica de prioridades de gobierno
• la vinculación con el presupuesto
• los mecanismos de monitoreo y evaluación
• los mecanismos de gestión del cumplimiento
• los mecanismos de rendición de cuentas

Fortalecer la gestión estratégica y los mecanismos para medir los resultados y la rendición de cuentas de las acciones de gobierno requiere dotar a la gestión pública nacional de un plan de gobierno. Éste debe establecer prioridades de políticas articuladas con un sistema de metas que ordene la producción sistemática de información, la gestión estratégica y la rendición de cuentas. El plan debería ser elaborado y publicado dentro de los 100 primeros días del gobierno que asuma el 10 de diciembre de 2019, junto con sus metas. A su vez, necesita establecer una unidad de gestión específica a cargo de la elaboración, ejecución, monitoreo, evaluación y rendición de cuentas del plan.