Publicada en noviembre de 2022
La cuestión energética está en el centro de los debates económicos de la Argentina. La incidencia en el déficit fiscal y externo sigue teniendo una gravitación preponderante. Anualmente se destina el 2% del PBI para subsidiar la energía a usuarios. La falta de una resolución perdurable de la cuestión energética atenta contra el desarrollo de los recursos energéticos del país, los objetivos comprometidos en la agenda del cambio climático, y al propósito de tener energía competitiva y asequible.
A partir de la experiencia internacional, es posible analizar con criterios renovados el fracaso de la política energética, que se manifiesta en constantes cambios, reversión del aumento de la producción en distintos momentos o situaciones límites en la seguridad de abastecimiento. Cuando existe una situación de escasez de oferta de energía, por definición, la energía adicional a incorporar no tiene el mismo precio que la oferta actual. Es justamente la expectativa de un aumento de precio inminente, usualmente asociado a mayores importaciones, lo que propició la intervención del Estado, estableciendo precios administrados para la energía existente. Desde ese momento, el Estado deberá decidir cómo se abastece la demanda adicional de energía y a qué precio.
Es posible identificar tres experiencias a partir de las cuales analizar la administración de mercados de energía. Las diferencias están determinadas por cómo se organizan los dos segmentos de energía –vieja y nueva– y qué relación tienen entre sí. La energía vieja es la provista al momento de la intervención, la energía nueva se considera a la energía que se provee luego de la intervención. A la primera se le fija un precio administrado en función del equilibrio previo al shock. Los tres tipos de experiencias, descriptos a continuación, son: i) salir del paso; ii) mala asignación y iii) sendero dual.
En la primera experiencia, el instrumento de política utilizado es definir precios administrados por segmentos de energía. La segunda experiencia es la que introduce una política de liberalización con la incorporación de nuevos mercados competitivos. Y, por último, la tercera experiencia tiene en consideración lo que se conoce como la economía política de las reformas. En esta última experiencia se introducen cambios por segmento y a distinta velocidad, estableciendo de esa manera un sendero dual de reformas minimizando el impacto negativo.
La visión común es que Argentina carece de una política energética. La multiplicidad de esquemas utilizados en el tiempo –muchas veces simultáneamente y con premisas contradictorias– avala esta impresión. La principal razón de estos vaivenes de política ha sido atender la urgencia macroeconómica del momento, pero sin haber resuelto satisfactoriamente los dilemas que enfrentaba. Ante el nuevo aumento de los precios internacionales, sin una oferta local suficiente, la política energética vuelve a colisionar con las restricciones macroeconómicas.
En Argentina se puede observar un doble rol dado a las acciones de política energética: su utilización como política de ingresos y como política antiinflacionaria. Ello es parte de las razones de por qué no fue posible desarrollar un mercado libre para la energía nueva, o reducir o dejar de subsidiar la energía vieja. La política energética y de ingresos deben separarse, mientras que los subsidios deben independizarse de la definición de los precios del mercado.
El documento presente propone una serie de lecciones de política en función del marco utilizado para analizar la agenda del sector. En primer lugar, el principal error a evitar es derivar en un diseño de mercado que tenga como resultado la mala asignación entre la oferta y la demanda. En segundo lugar, a partir de una oferta energética competitiva, el primer objetivo debería ser darle profundidad al mercado de energía nueva libre, propia del sendero dual. En tercer lugar, si el nuevo mercado con precios libres no se desarrolla, la tendencia es ampliar la oferta con esquemas propios del esquema de salir del paso. Por último, los subsidios deben independizarse de la definición de los precios del mercado. La simplificación de los esquemas actuales es condición para establecer un precio competitivo para los segmentos que eventualmente no serán subsidiados y, en consecuencia, el valor del subsidio para aquellos que sí.
Hoy, como en situaciones anteriores, los altos precios internacionales vuelven a ser una amenaza, pero con la diferencia de que Argentina tiene los recursos energéticos suficientes para reemplazar las importaciones. Sin embargo, las autoridades siguen sin explicitar qué precio de la energía consideran razonable a pagar por parte de la demanda, dependiendo de subsidios extendidos a toda la oferta para mantener el nivel de producción.