Publicado en octubre de 2022
Los desafíos a los que se enfrentan las ciudades y sus comunidades son diversos, complejos y las exponen a impactos que afectan de forma directa la calidad de vida de las personas que viven en ellas. Hacer frente a estos impactos y reducir el riesgo de desastres se ha vuelto indispensable en un contexto de cambio climático y alta vulnerabilidad social, pero esta tarea no es sencilla, ni el camino, evidente. Se requiere de una suma de esfuerzos multiactorales orientados a identificar colectivamente las amenazas, para así disminuir la exposición ante estas en un escenario de menor vulnerabilidad. Esfuerzos que, además, se deben sostener en el tiempo, por lo cual el compromiso político es fundamental. No obstante, no hay una solución universal: las ciudades están expuestas a diferentes amenazas, y el grado de vulnerabilidad frente a desastres difiere entre aglomerados. Aun así, existen herramientas y métodos que pueden ayudar a las ciudades y a sus gobiernos locales a delinear el camino a seguir para estar más y mejor preparadas.
Eventos tan disímiles como inundaciones, sismos o pandemias, presentan un denominador común: todos ellos amenazan la calidad de vida en las ciudades. A estos riesgos se suman el crecimiento sostenido de la población urbana, el consumo excesivo de suelo y de recursos naturales, la pobreza crónica, la desigualdad territorial y las olas de calor, entre otros efectos del cambio climático. Frente a todos estos riesgos, la preparación es crucial para disminuir los impactos y las distorsiones que genera la ocurrencia de un desastre. Y no hay una única manera de transitar el camino hacia ciudades más seguras. Existen diversos enfoques, aunque complementarios: la gestión integral del riesgo, ordenada a través de un método que busca llevar al mínimo la vulnerabilidad ante las amenazas bajo análisis; y la resiliencia urbana, que atiende y refuerza la capacidad de una ciudad de sobreponerse a los impactos.
En cualquiera de los dos enfoques, el proceso debe ser encabezado por los gobiernos locales, ya que ocupan un lugar privilegiado en la gestión territorial. Este nivel jurisdiccional goza de la cercanía con la comunidad, del conocimiento de las amenazas y la vulnerabilidad, así como también posee parte de las competencias necesarias para coordinar esfuerzos que redunden en un menor riesgo. No obstante, los gobiernos locales no están exentos de obstáculos y dificultades: capacidad limitada y recursos escasos son moneda corriente, a los que se suman desafíos institucionales y de gobernanza, metodológicos y técnicos. En cada ciudad hay una configuración diferente de dificultades y desafíos, pero también del entorno construido, actores y capacidades. En gran medida, la forma en que se vive en esas ciudades dependerá de cómo los gobiernos locales aprovechan al máximo sus activos y elaboran planes de gobierno alrededor de estos elementos.
En la actualidad, existen cuatro herramientas de probada efectividad que permiten informar y robustecer el proceso de toma de decisiones. En primer lugar, el mapeo de riesgo resulta fundamental para dimensionar e identificar la distribución espacial de las amenazas y comprender, visualmente, a quiénes afecta, cuáles son los riesgos asociados y por lo tanto informar el curso a seguir. El plan operativo de emergencia, por su parte, se enfoca en el accionar durante la fase de emergencia del desastre, organizando quién hace qué durante un momento crítico. El plan de reducción de riegos es un instrumento que, en base a un diagnóstico y en coherencia con instrumentos de planificación y gestión local, traza los lineamientos futuros para reducir la vulnerabilidad de forma sistemática, y opera tanto en el corto como en el mediano y largo plazo. El plan de acción climática, asimismo, elabora estrategias transversales para reducir las emisiones de efecto invernadero y afrontar mejor los efectos del cambio climático.
Afortunadamente, existen experiencias de buenas prácticas que acercan evidencia y sugieren un posible curso de acción. Seleccionamos algunas estrategias de resiliencia urbana por la forma innovadora de incorporar ciertos atributos: Ciudad de México y su perspectiva metropolitana; Montevideo y el énfasis en generar mayor equidad y cohesión social; Salvador de Bahía y el involucramiento comunitario y la participación multiactoral; Los Ángeles y la comunicación como un factor clave para la gestión de resiliencia; y, por último, Buenos Aires y la innovación en el uso de datos y tecnología.
Es ideal que la identificación de las amenazas sea realizada de forma participativa, articulada con la comunidad y plural, en términos de actores y grupos sociales representados. Las amenazas dependen en buena medida de cómo son concebidas, por lo tanto hay una construcción social alrededor de lo que se percibe como riesgoso. E idealmente, las instancias de participación multiactoral deberían estar presentes a lo largo del proceso, tanto en los diagnósticos como en la comunicación de las estrategias a implementar. Sin ello, se dificulta sostener en el tiempo los acuerdos y consensos alcanzados. El análisis del mapa de riesgos genera evidencia de sumo valor que permite no sólo estimar el daño económico y de bienestar asociado a la ocurrencia de un desastre, sino también establecer escenarios de riesgo para diferentes amenazas, así como el grado de urgencia y prioridad de intervención. En suma, estos elementos pueden (y deben) asistir e iluminar la planificación urbana y la gestión territorial cotidiana.
¿A qué desafíos se enfrentan las ciudades? ¿Qué es el riesgo de desastres? ¿Cuál es la importancia del nivel local en el fortalecimiento de la resiliencia urbana? ¿Qué herramientas existen para fortalecerla? ¿Qué buenas prácticas se pueden replicar? Estos son algunos de los interrogantes que este documento busca responder.
Además, se propone acercar conceptos y herramientas a líderes locales y tomadores de decisión que deseen mejorar la gestión del riesgo en sus municipios. Consciente de la urgente necesidad de robustecer la resiliencia urbana y la gobernanza del riesgo, el presente documento hace foco en los aspectos más relevantes sobre la gestión local del riesgo en Argentina. Desde ese punto de partida, busca configurarse como una oportunidad para acercarse al tema y reconocer su relevancia para la gestión municipal a la luz de datos y evidencia reciente, e impulsar cambios para realinear planificación territorial, gestión local y reducción de la vulnerabilidad.