En los 24 partidos del Conurbano Bonaerense viven 10.894.664 personas, lo que representa el 25% de la población del país y el 64% de la población de la provincia de Buenos Aires.
Esta gran cantidad de personas convierten al conurbano en una prioridad desde el punto de vista social, económico y político. Sin embargo, a pesar de su relevancia, se sabe muy poco sobre las diferentes oportunidades y desafíos que tienen cada uno de los 24 municipios que lo componen.
Contar con información de calidad es fundamental para mejorar el diagnóstico, la formulación y el monitoreo de las políticas públicas. Más aún importante es en un territorio en el que la realidad de los municipios que lo componen es heterogénea.
Para contribuir a saldar esa deuda se conformó la Red de Progreso social, liderada por la Provincia de Buenos Aires, CIPPEC, GDFE y AVINA/IPS. El objetivo de la Red es construir el Índice de Progreso Social (IPS) a nivel municipal de la provincia de Buenos Aires.
El IPS es una herramienta que permite medir las necesidades sociales y medioambientales de los ciudadanos en un territorio. El desempeño relativo de estas unidades territoriales se mide a partir de un conjunto de indicadores reunidos en tres dimensiones (Necesidades Humanas Básicas, Fundamentos de Bienestar y Oportunidades de Progreso) y 12 componentes (gráfico 1).
Gráfico 1. Marco de Progreso Social a nivel de Indicadores
Fuente: Elaboración propia
El IPS se propone, a partir de contar con información detallada sobre estos componentes, que se pueda no sólo conocer el nivel de desarrollo relativo de los municipios, sino también mejorar la toma de decisiones de gobierno y transparentar la gestión. Además este índice puede ser utilizado como herramienta de monitoreo y seguimiento de los objetivos prioritarios, permitiendo incluso mejorar la rendición de cuentas.
Siendo una de las primeras apuestas de colaboración público-privada destinadas a generar información y un debate basado en evidencia para mejorar la gestión, este documento presenta los resultados de línea de base del progreso social para el Conurbano en su conjunto y para cada uno de los municipios que lo componen.
Conurbano bonaerense: un progreso social desparejo y con desafíos
Progreso social es la capacidad de una sociedad de satisfacer las necesidades humanas fundamentales de sus ciudadanos, de establecer cimientos que permitan mejorar y mantener la calidad de vida de sus ciudadanos y comunidades, y de crear las condiciones para que todos los individuos alcancen su pleno potencial.
El estudio realizado por la Red de Progreso Social concluye que el conurbano presenta un nivel medio de progreso social (tabla I). El conurbano alcanza los 47 puntos sobre una escala de 100 posibles, evidenciando que todavía existen desafíos importantes en materia de desarrollo. Además, el conurbano muestra niveles similares de desarrollo por dimensión: 49 puntos para la dimensión Necesidades Básicas Humanas, 48 puntos para la dimensión Fundamentos de Bienestar y 42 puntos para la dimensión Oportunidades.
Tabla I. Resultados agregados por dimensión
Nota: Valores municipales agregados utilizando la ponderación poblacional
Fuente: Elaboración propia
Si hay algo que caracteriza al Conurbano es su diversidad y el IPS permite ver claramente esta característica. El nivel de progreso social de los municipios es muy dispar. La diferencia entre los dos extremos de la distribución alcanza los 25 puntos; 42% de los municipios presentan un índice agregado mayor al promedio para el Conurbano, mientras que 50% se encuentra por debajo de este promedio.
Si se ordenan los municipios según el nivel de progreso social, los municipios con mayor desarrollo son: Vicente López, San Isidro, Morón, Avellaneda, San Fernando y Tres de Febrero. En la otra punta de la distribución se encuentran: Almirante Brown, Malvinas Argentinas, Esteban Echeverría, Merlo y José C. Paz.
La distribución de los puntajes por municipio refleja la existencia de realidades muy diversas dentro del Conurbano, existiendo brechas de desarrollo que se corresponden con los procesos de urbanización y la focalización de la pobreza estructural.
Las diferencias dentro del Conurbano quedan claramente a la vista en el gráfico 2, que se generó utilizando los datos del IPS agregado y sus tres dimensiones2. A partir de este análisis se construyen cuatro grupos: el primero compuesto por tres municipios con alto nivel de progreso social, un segundo grupo con 8 municipios con niveles medios altos de progreso, el tercer grupo con 7 municipios de nivel medio bajo y un grupo final de 6 municipios con bajos niveles de progreso social.
Gráfico 2. Agrupamiento de los municipios según progreso social
Nota: Agrupamiento realizado utilizando análisis de cluster a partir de los resultados del IPS y sus 3 dimensiones
Fuente: Elaboración propia
Del análisis del IPS se desprende que la ubicación de municipio está correlacionada con el nivel de progreso social. Los municipios del 1er cordón del conurbano tienen en promedio 9 puntos más en el IPS que los municipios del 2do cordón,
siendo esta diferencia estadísticamente significativa. De esta manera los municipios del 1er cordón solo se ubican en las dos categorías más altas de desarrollo.
Pero mientras las diferencias entre los anillos del Conurbano son significativas, no parece observarse el mismo patrón al agrupar los municipios según su ubicación geográfica respecto a la Ciudad de Buenos Aires. La creencia popular sostiene que el norte del Conurbano es rico y desarrollado. Sin embargo la evidencia muestra que esta creencia no se sostiene en los datos, en tanto las dos puntas de la distribución del IPS se ubican en el norte.
Un abordaje inter-jurisdisccional
Sin información de calidad es difícil identificar los problemas que afectan a la población y diseñar políticas públicas adecuadas para impulsar el desarrollo. El Índice de Progreso Social busca aportar evidencia estandarizada que facilite la identificación de los principales desafíos que enfrentan cada uno de los municipios.
Esta medición del IPS representa la línea de base de desarrollo social del Conurbano. La continuidad en el tiempo y la institucionalización de esta herramienta de monitoreo podría mejorar tanto la gestión del gobierno como la rendición de cuentas a la ciudadanía. Complementando estos datos con evaluaciones de procesos, resultado e impactos se podrían extraer aprendizajes para alcanzar más rápidamente las metas de progreso social.
La mirada general sobre el progreso social que brinda el índice es sumamente valiosa, pero más aún es la relevancia de la información disponible a nivel de componente. Ahí quedan expuestos los principales desafíos que tienen cada uno de los municipios, como así también sus principales fortalezas. Los datos del IPS pueden entonces contribuir a generar un dialogo informado, aportando evidencia a las instancias de gobernanza metropolitana. Los resultados del IPS sugieren que todos los municipios tienen buenas prácticas y aprendizajes que pueden transferir, mientras se nutren de las experiencias exitosas para aprovechar de manera más eficiente los recursos y alcanzar mejoras sociales más rápidamente.
En los últimos 30 años el Conurbano experimentó un gran crecimiento poblacional, generando nuevos desafíos en materia productiva, ambiental y de desarrollo urbano. Este crecimiento rápido del área metropolitana no fue acompañado por una ampliación de los servicios públicos y de infraestructura, derivando en las brechas de progreso social que se observan en este informe. Tampoco fue acompañado por una gestión articulada del área metropolitana. A pesar del peso que posee este conjunto de 24 partidos en términos sociales, políticos y económicos, el conurbano no posee ninguna estructura político-administrativa o legal que centralice la implementación de políticas públicas. Por el contrario, intervienen con mayor o menor grado de coordinación el gobierno nacional, el de la ciudad de Buenos Aires, el provincial y el de los municipios que lo componen, produciendo como resultado la ausencia de una mirada integral sobre las distintas problemáticas de este territorio. En este sentido, la arquitectura político administrativa (nación, provincia y municipios) y los distintos abordajes sectoriales constituyen una barrera importante para la coordinación (vertical y horizontal) de políticas públicas necesarios para poder abordar las problemáticas y las desigualdades que afectan al Conurbano Bonaerense.
Los desafíos que señala el IPS son en su mayoría de carácter inter-jurisdiccional y deben por lo tanto ser abordados de manera coordinada por los tres niveles de gobierno que operan sobre este territorio. Los cambios profundos y sustantivos para mejorar el progreso social y la equidad en el Conurbano requieren de una articulación metropolitana. Solo si se logra reducir la fragmentación de las intervenciones se podrá avanzar hacia un desarrollo integrado que preste soluciones efectivas y sostenibles en todos los aspectos críticos que mide el índice.