¿Cómo se logra promover una buena urbanización que garantice inclusión social, desarrollo económico y sustentabilidad ambiental?
Algunos de los principales desafíos que enfrentan actualmente las ciudades – como la desigualdad territorial, los efectos del cambio climático, la gobernanza metropolitana y el impacto de las tecnologías digitales- sólo pueden abordarse definiendo objetivos comunes y desde una perspectiva de desarrollo urbano integral que articule a todos los actores involucrados.
La planificación territorial, integral y a largo plazo, y la articulación de competencias entre diferentes niveles de gobierno exigen una política nacional de hábitat. Esta política consiste en un “conjunto coherente de decisiones consensuadas a través de un proceso deliberativo, conducido por el gobierno, de coordinación y movilización de actores diversos, en pos de una visión y fines comunes, que promuevan un desarrollo urbano más transformador, productivo, inclusivo y resiliente a largo plazo”, según ONU-Hábitat.
La necesidad de tener lineamientos coordinados y consensuados pone en primer plano el papel que debe jugar el gobierno nacional en el desarrollo urbano.
Pero, ¿qué capacidad tiene el Poder Ejecutivo Nacional argentino para conducir el desarrollo territorial y resolver estos problemas? ¿Cómo se organiza el gobierno nacional para gestionar las políticas de hábitat? ¿Cuánto presupuesto se destina a su ejecución? ¿Cómo se puede fortalecer una estrategia nacional de hábitat?
La organización del Poder Ejecutivo Nacional
La organización del Poder Ejecutivo Nacional en relación con las competencias vinculadas a la vivienda, la infraestructura, el ambiente y el transporte sufrió dos modificaciones en los últimos años. Por un lado, en 2016 se modificó tras el cambio de gobierno en 2015. Estas transformaciones permitieron concentrar varias de las funciones estructurales de las políticas de hábitat en un ministerio y consolidaron un abordaje más integral del hábitat.
Por otro lado, en marzo de 2018 el Decreto 174/2018 cambió nuevamente el organigrama de las políticas de hábitat. Fundamentalmente, redujo la cantidad de subsecretarías al elevar muchas de las existentes al rango de secretarías.
Las nuevas secretarías mantienen sus objetivos y dan continuidad a los programas que ejecutaban previo al Decreto 174/2018. Sin embargo, en el caso de la Subsecretaría de Hábitat y Desarrollo Humano, algunos de sus objetivos fueron absorbidos por la Secretaría de Infraestructura Urbana mientras que otros fueron tomados por la nueva Secretaría de Integración Socio-Urbana, creada por el mismo decreto dentro del Ministerio de Desarrollo Social.
En 2016, las competencias y responsabilidades en temas de hábitat se concentraron en tres de los veinte ministerios y en la Jefatura de Gabinete: el Ministerio del Interior Obras Públicas y Vivienda (MIOPyV), el Ministerio del Transporte (MT) y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MAyDS). A partir de 2018, también el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) desarrolla políticas de hábitat.
Evolución del gasto en hábitat
Para componer el gasto en hábitat, hubo que relevar los recursos destinados en el presupuesto nacional a dar respuesta a las finalidades de Vivienda y Urbanismo, Agua Potable y Alcantarillado, Transporte Urbano y Ecología y Medio Ambiente (en particular la gestión del riesgo y el manejo de cuencas hídricas urbanas). Estas funciones están distribuidas entre los cuatro ministerios mencionados arriba: la gestión del hábitat no está integrada sino que aún está dividida entre distintos organismos.
Entre 2012 y 2017 el presupuesto asignado por ley fluctuó en torno al 6% sobre el presupuesto nacional total, mientras que las readecuaciones lo llevaron a superar el 7% entre 2013 y 2015, para luego caer hasta el 4,9% en 2016.
De acuerdo con el presupuesto por ley, en 2017 se destinaron alrededor de 126 millones de pesos al gasto de hábitat:
- Prácticamente todos los recursos asignados a las funciones Vivienda y Urbanismo y Agua Potable y Alcantarillado (52,4% del presupuesto nacional de hábitat) corresponden al MIOPyV. Sólo una pequeña parte de los fondos asignados a esta función corresponden a Jefatura de Gabinete, en particular a la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE).
- La función Transporte Urbano es absorbida en su totalidad por el Ministerio de Transporte (44,8% del presupuesto en hábitat). De las relevadas, es la función de mayor asignación presupuestaria.
- La función Ecología y Medio Ambiente recibió el 2,8% del presupuesto en hábitat, el cual se distribuyó entre el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable (en mayor medida) y el Ministerio de Turismo bajo el Programa Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos en Municipios Turísticos.
Las competencias urbanas están concentradas en el Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda, excepto aquellas relacionadas al transporte urbano y el ambiente. Es decir, por un lado, el MIOPyV concentra funciones consideradas “urbanas” pero al mismo tiempo se mantiene la separación sectorial entre lo habitacional y los otros componentes estructurales de la ciudad.
La escisión de los temas ambientales de la planificación territorial pone en evidencia que la sustentabilidad y la resiliencia frente al cambio climático aún son pensadas como algo externo, que no es constitutivo del desarrollo urbano. Asimismo, la existencia de entes como la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) bajo la órbita del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable es inconsistente con los problemas que se propone abordar, que tienen un gran componente de vivienda, infraestructura, servicios urbanos y regularización dominial.
Evolución del gasto en hábitat, en porcentaje sobre gasto nacional total (2012-2017)
Fuente: CIPPEC en base a datos publicados en ASAP, Oficina Nacional del Presupuesto y la cuenta de inversión del Ministerio de Hacienda
El presupuesto ejecutado describe una curva similar a la del presupuesto por ley: en 2015 se observa sub-ejecución con respecto al presupuesto reasignado en las distintas funciones. En 2012 y 2016 esta situación se repite con el agregado que la ejecución fue menor a lo aprobado por ley. Por el contrario, entre 2013 y 2015 hubo sobre-ejecución.
Hay algunas excepciones al patrón general que pueden observarse en la desagregación por funciones:
- Agua Potable y Alcantarillado: la ejecución supera al gasto asignado por Ley de Presupuesto entre 2012 y 2015.
- Vivienda y Urbanismo: tuvo un pico de ejecución de 1,1 puntos porcentuales por sobre el presupuesto asignado por ley en 2013, con sobre-ejecuciones de 0,6% en 2014 y 0,3% en 2016, mientras que en 2015 hubo sub-ejecución.
¿Hay una política urbana nacional en Argentina?
La Argentina no cuenta actualmente con una política urbana nacional aunque en la práctica existen acciones coordinadas que pueden entenderse como partes de ella.
Hay tres planes nacionales vigentes: de Vivienda, de Hábitat (sin responsable a cargo al momento de cierre de este documento) y de Agua. Sin embargo, el Decreto 174/2018 no incluye al Plan Nacional de Hábitat como objetivo de ninguna de las nuevas secretarías y dos de las cuatro áreas estructurales del hábitat -transporte y ambiente- no cuentan con planes nacionales vigentes.
Además, los planes existentes se implementaron por decreto. Esto implica un riesgo importante en su continuidad a largo plazo. Utilizar decretos permitió ejecutar con celeridad una política necesaria en el contexto de la emergencia habitacional. Pero esta implementación se dio sin un proceso participativo activo de los distintos sectores de la sociedad. Involucrarlos es no solo una condición para la sostenibilidad de la política, sino también la forma más efectiva de garantizar que el plan abarque la diversidad y la complejidad de todo el territorio nacional.
¿Cómo se puede fortalecer la estrategia nacional de hábitat?
Saldar las deudas de hábitat digno en la Argentina exige una política urbana integral que comprenda a la vivienda como parte de un sistema complejo integrado con la infraestructura, el transporte y el ambiente. El gran desafío de las políticas de hábitat sigue siendo consolidar un modelo de gestión que aborde el territorio como un sistema complejo donde la vivienda y su infraestructura están en estrecha relación con la movilidad urbana y con el medioambiente con el cual interactúa.
¿Qué medidas hacen falta para fortalecer una estrategia nacional de hábitat en la Argentina?
El gobierno nacional tiene dos compromisos estructurales en este proceso: definir los lineamientos de la estrategia nacional de hábitat y promover su implementación en el nivel de los gobiernos sub-nacionales. Para ello, debe:
- Fortalecer la integralidad de la organización institucional. Para mejorar la gestión coordinada de las diversas políticas sectoriales y la cooperación horizontal, las funciones vinculadas a la vivienda, la infraestructura básica de servicios, el transporte urbano y los temas ambientales de las ciudades deben tender a incorporarse a un mismo Ministerio. En una primera instancia, esta coordinación podría estar a cargo de una Secretaría abocada a las Ciudades.
- Consolidar las iniciativas de planificación territorial. Esto implica implementar un Plan Nacional de Desarrollo Territorial que articule los planes y políticas sectoriales (y los respectivos organismos a cargo de su ejecución) y afirme los lineamientos a seguir en los procesos de desarrollo urbano, y también que todos los planes vigentes sean revisados a través de procesos participativos y aprobados como parte de la legislación urbano-territorial argentina.
- Incorporar el paradigma del derecho a la ciudad en las políticas de hábitat. Más allá de incorporar los principios y lineamientos en los planes y programas nacionales, hay que llevar a cabo acciones para su efectiva realización. El rol del gobierno central en la difusión y capacitación de los equipos provinciales y locales es clave.
- Establecer condiciones e incentivos para la distribución de los recursos nacionales vinculados a las políticas urbano-habitacionales. Esto implica definir plazos que permitan desarrollar las obras en curso pero que sujeten los futuros desembolsos a la aplicación de los instrumentos disponibles en las provincias y municipios que estén en sintonía con los lineamientos nacionales, o bien a su desarrollo e implementación.
