Publicado en noviembre de 2019

CIPPEC lanzó en 2015 “GPS del Estado“, una plataforma para mejorar la calidad del debate público acerca del Estado y sus principales características en nuestro país, y desde entonces viene estudiando en base a evidencia e investigación aplicada, la transformación del empleo público y la alta dirección pública.

Desde el año 2016, se han dado algunos pasos importantes en pos de la profesionalización del segmento directivo. Algunos hitos fueron el Plan de Modernización del Estado, el Programa de Análisis y Planificación de Dotaciones, el régimen de selección para la cobertura de cargos con función ejecutiva, los Acuerdos de Gestión en relación a la gestión del desempeño y la jerarquización del Instituto Nacional de Administración Pública.

El Plan de Modernización del Estado. Se promulgó a través del Decreto 434/2016 y se estructuró en cinco ejes de trabajo, uno de los cuales está referido a la gestión integral de los recursos humanos, que incluyó la construcción de una Base Integral de Empleo Público (BIEP). Dentro de dicho eje, se destaca la línea de trabajo de jerarquización de la carrera administrativa y de la alta dirección pública, que establece como objetivos revalorizar el rol del empleado público y de la alta dirección pública, los principios de transparencia, publicidad y mérito en los procedimientos de selección, el impulso de mecanismos de carrerabasados en la evaluación de la eficiencia, eficacia y rendimiento laboral y la realización de propuestas para la inclusión de sistemas de mérito en la elección de directivos públicos.

El Programa de Análisis y Planificación de Dotaciones. Desde 2016 la Secretaría de Empleo Público implementa este programa en el ámbito de la administración central, los organismos descentralizados y empresas públicas9. Su principal objetivo es el relevamiento de la dotación de empleados públicos de cada organismo del Estado Nacional y el análisis de la cantidad efectivamente necesaria para el desempeño de sus funciones. Aunque el proceso de relevamiento es más amplio que el espacio directivo, comprende a directores nacionales y generales. El Programa le permite al Estado contar con información detallada de la modalidad de vinculación, escalafón y función ejecutiva de esos directores dentro del organismo relevado, y con información sobre las tareas y la cantidad de colaboradores por área directiva. A lo largo de sus tres años de implementación alcanzó la totalidad de los ministerios, el 79% de los organismos descentralizados y el 26% de las empresas de participación estatal mayoritaria.

El régimen de selección para la cobertura de cargos con función ejecutiva. En materia de mecanismos de selección, la Resolución 82/2017 de la Secretaría de Empleo Público estableció este régimen a fin de definir procedimientos que no se habían actualizado desde los años noventa. A su vez, en el periodo 2016-abril 2019 se realizaron 125 llamados a concursos para cargos de direcciones nacionales, generales, simples y coordinaciones, mientras que en el período 2011-2015, los concursos convocados para la administración central fueron 7.

Acuerdos de Gestión en relación al desempeño, a principios de 2019 se impulsó como experiencia piloto el establecimiento de estos acuerdos para todas las direcciones nacionales y equivalentes para el ejercicio 2019.

La jerarquización del Instituto Nacional de Administración Pública. En 2017, mediante el Decreto 170 se le otorgó el nivel de subsecretaría, y se destacó la importancia de la capacitación y formación con el objetivo de optimizar las potencialidades del personal de la Administración Nacional. A su vez, se incluyó una oferta de capacitación destinada exclusivamente al segmento directivo -que antes no existía- a través de convenios con instituciones educativas de alto prestigio en materia de capacitación gerencial. A su vez, se impulsó el Programa Federal de Formación en Políticas Públicas que puso foco específico en el segmento de la Alta Dirección Pública, y en el marco del mismo se realizaron jornadas de capacitación en las diferentes regiones. Todo esto le otorgó un renovado rol y jerarquía al Instituto Nacional de la Administración Pública.

Acuerdo Paritario para la Alta Dirección Pública. En junio de 2019 se formalizó un acuerdo paritario que modifica la actual normativa en el tema (Decreto 2098/2018), y que plantea cambios en el régimen actual de Alta Dirección: escinde la carrera del régimen de ADP y define un nuevo régimen de acceso y permanencia en la función directiva.

Estas políticas generaron una agenda de trabajo específica en torno al empleo público que busca desarrollar herramientas para su planificación y coloca el tema de la profesionalización del segmento directivo entre sus prioridades.

Estos avances constituyen el piso desde el cual las nuevas autoridades políticas que asuman en diciembre podrían trabajar con vistas a robustecer los mecanismos de jerarquización y los procesos de profesionalización de los directivos públicos en el Estado. Al mismo tiempo, los desafíos pendientes de esta agenda contribuiría en modo significativo a mejorar la calidad de los procesos de transición ordenada dentro la administración gubernamental.

Promover el desarrollo es una tarea paciente y constante en el tiempo, que requiere un Estado con capacidades para implementar políticas públicas en horizontes institucionales de mediano y largo plazo.

Ello requiere contar con cuentas públicas saludables, pero también con un Estado capaz de coordinar sus acciones y orientarlas de manera estratégica, preservar su memoria institucional y garantizar cierta autonomía de sus decisiones.

A poco tiempo de que concluya el gobierno que inició a fines del 2015, realizamos un balance sobre las principales continuidades y cambios que acontecieron dentro del Estado Nacional durante los últimos 4 años.

Para ello, se analiza la evolución de tres dimensiones importantes de la Administración Pública Nacional (APN) para el período 2015-2019: i) el desempeño de las cuentas públicas ii) los cambios en la estructura organizacional y iii) la profesionalización de la alta dirección pública.

¿Cómo evolucionó el resultado fiscal y la estructura del gasto de la Administración Pública Nacional?

Desde 2015 se frenó la trayectoria creciente del gasto público sobre la economía. El gasto público de la APN alcanzó el 24% del PBI en 2015 y pasó al 21% en 2019. Sin embargo, el déficit fiscal continuó siendo de una magnitud considerable: mientras los ingresos en términos reales disminuyeron a un ritmo promedio del 5%, los gastos lo hicieron al 2%, deteriorando así el resultado fiscal para el período 2015-2018. Aunque en lo que va del 2019 esta dinámica se está revirtiendo, no alcanza para evitar el rojo de las cuentas públicas.

El resultado fiscal pasó de -3,7% en 2015 a -5,6% en 2018, y rondaría el -4% del PBI en 2019. Esto expone la dificultad de reordenar las cuentas públicas y se explica, en parte, por el deterioro de los ingresos al arca del Estado, por la reducción de impuestos, la devolución a las provincias de los fondos que financiaban ANSES, así como también por los bajos niveles de actividad económica.

Ingresos, gastos y resultado financiero de la Administración Pública Nacional, en % sobre el PBI (2010-2019)

Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Hacienda.

También hay mejoras en el resultado primario (que no contempla los intereses de la deuda) durante el período, que pasó del -1,9% del PBI en 2015 y terminaría en el -0,5% en 2019. De todas formas, cuando se analiza el resultado económico (ingresos y gastos corrientes) estos evidenciaron un importante deterioro, alcanzando el -1% del PBI en 2015 y rondaría el 3,5% del PBI en 2019. Así, el desempeño fiscal de la APN en los últimos años fue muy pobre.

De cualquier manera, la dinámica fiscal entre 2015 y 2019 no fue homogénea. En este sentido, puede descomponerse en dos etapas bien diferentes:

1. El período comprendido entre fines de 2015 y marzo de 2018 se caracterizó por un reordenamiento gradual de las erogaciones, la caída de los ingresos y un crecimiento sostenido y acelerado de la deuda pública para financiar el déficit fiscal.
2. La segunda etapa comienza con el préstamo “Stand-By” otorgado por el Fondo Monetario Internacional (FMI). A partir de este acuerdo – que posteriormente fue modificado – se aceleró fuertemente el recorte del gasto público en la Administración Pública Nacional.

A pesar de los esfuerzos que significó el acuerdo Stand-By, las necesidades de financiamiento llevaron a reperfilar parte de la deuda argentina y a emitir el DNU 688/2019 obligando a los organismos estatales a (re)comprar deuda para llegar a diciembre sin mayores sobresaltos en el programa fiscal. Más aún, con fecha 19 de septiembre el Poder Ejecutivo envió el proyecto de Ley “Sostenibilidad de la deuda pública nacional” para regular los procedimientos tendientes a restablecer los niveles de sostenibilidad de la deuda pública nacional. En otras palabras, Argentina volvió a evidenciar – como en otros períodos históricos- problemas estructurales en el plano fiscal y puso en duda la solvencia de la deuda pública.

Los cambios fiscales también trajeron consigo modificaciones en la composición de las erogaciones públicas. En este sentido, los servicios económicos – principalmente los subsidios – disminuyeron y su peso relativo pasó de representar el 21% al 10% del gasto total. En contraposición, el peso de los servicios de la deuda pública registró un fuerte crecimiento en el total del gasto pasando del 8% al 18% del total de erogaciones entre 2015 y 2019.

Ingresos, gastos y resultado financiero de la Administración Pública Nacional como % del gasto total (2015 y 2019)

Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Hacienda.
Nota: en 2015 se considera el gasto devengado y en 2019 el crédito presupuestado.

Estos cambios en la composición del gasto público tienen como correlato un aumento en la participación del gasto rígido sobre el total de erogaciones de la APN. Se considera gasto rígido a los componentes del presupuesto que no están sujetos a la discrecionalidad de las autoridades presupuestarias en el corto plazo, debido a que, en su mayoría, representan obligaciones contraída por el Estado nacional y/o derechos adquiridos por terceros.

Las erogaciones de la APN consolidaron la tendencia del crecimiento de los “derechos adquiridos por terceros” que pasaron de representar el 60% en 2015 al 75% del gasto total, mientras que el gasto flexible pasó del 40% a menos del 25%. A su vez, la mayor parte del gasto rígido corresponde al gasto social que representa el 60%. Los servicios de la deuda representan el 22%, y el 18% restante está compuesto por las transferencias corrientes a universidades y los salarios.

Evolución del gasto público rígido y flexible, como % sobre el gasto total (2010-2018)

Fuente: elaboración propia sobre la base del Ministerio de Hacienda y la Oficina de Presupuesto del Congreso.
Nota: El gasto rígido incluye las siguientes partidas de gasto: jubilaciones y pensiones, asignaciones familiares y por hijo, salarios, transferencias corrientes a universidades, transferencias a provincias (FONID, cajas de jubilaciones) e intereses de la deuda.

Las cuentas públicas exponen de manera contundente el desafío de gestionar de manera exitosa la escasez de recursos ante las obligaciones contraídas por el Estado nacional en términos de gasto social y deuda pública. Recomponer las cuentas públicas en un contexto de recesión económica y con precios relativos desordenados – tipo de cambio, tasa de interés y salarios reales – es muy complejo.

En este sentido, el escaso margen de maniobra fiscal para implementar políticas públicas exige tener una mirada integral que contemple, al menos, la recuperación de la economía, y consensos que incorporen a amplios sectores del entramado social, económico y político que brinden soporte al reordenamiento de las cuentas públicas. Más aún, el reperfilamiento parcial de la deuda, la falta de financiamiento en el mercado voluntario (externo y doméstico), la recesión económica y la escasez de divisas ponen en duda la sostenibilidad de la deuda pública argentina. En este sentido, los precios de bonos soberanos muestran que el mercado estaría descontando una posible quita y/o extensión de los plazos de la deuda argentina.

Pero también es necesario mejorar la efectividad gubernamental y la calidad del gasto público. Esto último implica tomar en cuenta al menos dos aspectos fundamentales de la gestión pública: la organización estatal y la composición del espacio directivo de la Administración Pública Nacional.

¿Qué cambios tuvo la estructura organizacional de la APN central?

La estructura organizacional de la APN central sufrió vaivenes importantes entre 2015 y 2019.

Durante el primer año de gestión del gobierno que asumió en diciembre de 2015, el andamiaje burocrático administrativo creció en sus distintos niveles: ministerios (de 18 a 23), secretarías (de 69 a 85), subsecretarías (de 165 a 204), direcciones nacionales (de 290 a 398) y direcciones generales (de 127 a 144).

Esta tendencia incremental se sostuvo en 2017 y llevó a que el gabinete del Poder Ejecutivo nacional alcanzara su máximo histórico desde el regreso a la democracia y se posicionara entre los gabinetes más grandes de América Latina.

Pese a esta ampliación inicial de la estructura organizacional de la administración central, el gobierno eliminó 10 ministerios en septiembre de 2018 para dar una señal de austeridad fiscal a los organismos internacionales de crédito. Estos ministerios fueron absorbidos como Secretarías de Gobierno dentro de las órbitas de grandes estructuras ministeriales. La cantidad de ministerios pasó así de 18 a fines de 2015, a su pico máximo de 23 a fines de 2016 y finalmente a 13 en el año 2019.

De esta manera, entre 2015 y 2017 la estructura organizacional de la APN central creció un 32%, para luego volver a reducirse un 22% entre 2017 y 2019. Esto hizo que muchos ministerios, secretarías, subsecretarías y direcciones de la APN central que se crearon, luego perdieran su jerarquía, se fusionaran o incluso desaparecieran.

Evolución de la estructura organizacional de la APN central (2015-2019)

Fuente: elaboración propia en base a organigramas de las jurisdicciones de la APN central publicadas en Mapa del Estado.
Nota: El recuento de ministerios incluye la Jefatura de Gabinete de Ministros y la Presidencia. El recuento de secretarías de gobiernos incluye al Sistema Federal de Medios Públicos y a la Unidad Plan Belgrano.

En definitiva, luego de todos estos cambios realizados, la cantidad de cargos de la APN central en 2019 creció un 3% en comparación con fines de 2015. En este periodo, los ministerios, subsecretarías y direcciones generales se redujeron, mientras que las secretarías y direcciones nacionales se incrementaron.

Variación estructura organizacional APN central (2015-2019)

Fuente: elaboración propia en base a organigramas de las jurisdicciones de la APN central publicadas en Mapa del Estado.

Los cambios sucesivos y de gran escala en la estructura organizacional de la APN central manifestaron la dificultad de desplegar una estrategia consistente de gobierno.

A su vez, estos cambios generaron nuevos y diversos problemas de articulación y coordinación en el funcionamiento de la APN. La creación de Secretarías de Gobierno genera confusión en la jerarquía de la estructura organizacional mientras que las grandes estructuras ministeriales favorecen la desarticulación de las redes de política con las que cada ministerio se vincula tradicionalmente.

Finalmente, la volatilidad en la estructura organizacional no contribuye a generar los horizontes institucionales de largo plazo que se requieren para implementar políticas públicas de largo aliento.

¿Cuál fue la permanencia de los directivos públicos en la APN central?

Del total de funcionarios políticos (secretarios y subsecretarios) que ocuparon cargos durante el período de gobierno de Mauricio Macri, sólo el 24% se mantuvo en este nivel de dirección durante los cuatro años de gestión. Dicho porcentaje disminuye al 17% para el caso de los funcionarios técnicos (directores nacionales y directores generales).

Permanencia de funcionarios políticos y técnicos en la APN central (2016-2019)

Fuente: elaboración propia a partir de organigramas publicados en el Mapa del Estado y decretos de designación de funcionarios en el cargo publicados en Infoleg y Boletín Oficial.
Nota: Funcionarios técnicos incluye los rangos de directores generales y directores nacionales (N=797). Funcionarios políticos incluye los rangos de secretarios y subsecretarios (N=436). La permanencia en los cargos refiere a un mismo nivel de función (técnico o político) sin distinguir la movilidad entre ravioles o rangos dentro de cada nivel. Los datos se relevaron en diciembre de cada año, con excepción de 2019 donde los datos son de septiembre de 2019.

La baja permanencia de los funcionarios con perfiles técnicos (directores nacionales y generales) da cuenta de la existencia de un espacio directivo muy volátil producto de la débil implementación de políticas de profesionalización pública orientadas a establecer procesos meritocráticos de selección y trayectoria profesional que tengan cierto grado de independencia de los vaivenes de la coyuntura política.

En 2016 se inició el proceso para concursar las funciones ejecutivas en la APN central, a través de 125 llamados a concursos realizados hasta abril de 2019. Sin embargo, su impacto fue poco significativo ya que las posiciones concursadas desde el inicio de la gestión hasta principios de 2019 solo representan un 5% del total del nivel directivo.

A su vez, se han mantenido las designaciones transitorias por 180 días y con excepción de requisitos profesionales y/o presupuestarios. En diciembre de 2015, el 87% de los directores nacionales y generales estaba designado transitoriamente y este porcentaje aumentó a 91% en septiembre de 2019. Por su parte, la proporción de directores exceptuados de requisitos profesionales y/o presupuestarios disminuyó, pero todavía se mantiene en niveles altos: en diciembre de 2015 este porcentaje era de 84% y pasó a 77% en septiembre de 2019.

Porcentaje de directores nacionales y generales de la APN designados de forma transitoria y exceptuados de requisitos (2015-2019)

Fuente: Elaboración propia a partir de organigramas publicados en Mapa del Estado y decretos de designación publicados en Infoleg y Boletín Oficial. Total de cargos ocupados de direcciones nacionales y generales a diciembre 2015 (N: 375), a diciembre 2016 (N: 457), a diciembre 2017 (N: 472), a diciembre 2018 (N: 417) y a septiembre 2019 (N: 435). No se consideraron aquellos cargos que se encuentran vacantes o que no hay datos sobre quién está en el cargo. Porcentaje de funcionarios que no se encontró su decreto de designación por año: 7% (2015), 10% (2016), 12%(2017), 6% (2018) y 8% (2019).

Así, el ingreso a la gran mayoría de cargos con incidencia crítica en el desarrollo de las políticas públicas en la APN central continúa basándose en decisiones de carácter discrecional que en la práctica se traducen en la configuración de un modelo directivo basado fundamentalmente en competencias políticas que prioriza la confianza partidaria.

Esta situación arroja como resultado un segmento directivo sin criterios de ingreso y desarrollo basados en el mérito y la profesionalización, con altos niveles de rotación y baja permanencia en el cargo.

La volatilidad en el espacio directivo redobla el problema: no hay estructuras organizacionales permanentes ni funcionarios de carácter técnico en el espacio directivo que perduren en sus cargos y puedan otorgar horizontes temporales de largo plazo necesarios para el diseño e implementación de políticas públicas que promuevan un desarrollo sostenible.

La agenda que viene: fortalecer las capacidades estatales para mejorar la calidad del gasto público

En los últimos años la APN registró una pronunciada volatilidad en su estructura organizacional, un fuerte recambio en el espacio directivo y un deterioro significativo en las cuentas públicas que, en buena medida, afectaron negativamente la efectividad gubernamental.

Si bien la estabilidad de la estructura organizacional y del espacio directivo no garantiza mayor efectividad gubernamental, una elevada volatilidad perjudica las condiciones necesarias para desarrollar las capacidades que requiere un buen funcionamiento del accionar estatal.

Argentina necesita contar con una estructura estatal relativamente estable y coordinada que refleje una visión estratégica de largo plazo sobre las prioridades de políticas públicas necesarias para lograr un desarrollo sostenible.

También necesita avanzar en la construcción de un espacio directivo profesional seleccionado a partir de procesos basados en competencias directivas y con cierto margen de autonomía de la discrecionalidad política. Un modelo mixto que incluya la conformación de un cuerpo de carrera, que modernice la experiencia de los Administradores Gubernamentales, que considere un modelo de posiciones para las áreas más dinámicas del Estado y que también incluya un porcentaje de las funciones directivas definidas a criterio de la autoridad política, puede responder a estas necesidades.

El otro elemento fundamental para lograr un sendero sostenido de desarrollo es un Estado sustentable en términos fiscales. Argentina enfrenta crisis recurrentes en el plano fiscal y, actualmente, una gran proporción del gasto público representa obligaciones y derechos adquiridos por terceros. Recomponer la salud fiscal requerirá de un ejercicio muy preciso de administración y gerenciamiento de estas obligaciones contraídas. Más aún, es necesario generar un marco de recuperación de la actividad económica para relajar restricciones y reordenar las cuentas estatales.

La buena noticia es que hoy el sector público nacional cuenta con más y mejor información disponible para mejorar el proceso de transición ordenada de la administración gubernamental, factor crítico para la toma de decisiones orientadas a diseñar e implementar políticas públicas consistentes con la salud de las cuentas públicas.