Desde el inicio de la gestión de Cambiemos la Administración Pública Central atravesó una serie de cambios que formaron parte de una estrategia gubernamental anunciada desde la campaña por la presidencia. Este documento retoma un análisis previo sobre el rediseño de la administración pública central en este gobierno y profundiza en el análisis de los cambios vigentes desde marzo de 2018.
En particular, en marzo de 2018 se aprobó el Decreto 174/2018 que estipuló modificaciones en la Administración Pública Central. La normativa que sucedió la aprobación del decreto trajo consigo una reducción tanto de los cargos políticos de mayor jerarquía – secretarías y subsecretarías- como de la Alta Dirección Pública que comprende a direcciones nacionales, generales y coordinaciones. Estos esfuerzos parecieran inspirarse en la búsqueda de una mayor efectividad en la toma de decisiones pero también en una distribución de los costos políticos de la estrategia gubernamental.
¿Qué cambió en el aparato estatal entre 2016 y 2018?
El Estado argentino está expandiendo sus fronteras de funcionamiento desde 2003. Con el gobierno de Cambiemos, el crecimiento de la estructura del sector público a nivel nacional se sostuvo.
El número de organismos bajo la órbita del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) se mantuvo estable, pero el tamaño del gabinete aumentó: en 2015, se ubicó entre los más numerosos de América Latina -cercano a Ecuador y a Brasil donde hay gabinetes de coalición, y a Chile- y alcanzó un máximo histórico. En 2016, este crecimiento continuó: se crearon cinco nuevos ministerios, elevando la cantidad de ministerios de 18 a 22. En 2017, con la fusión del Ministerio de Comunicaciones dentro del Ministerio de Modernización, el número se redujo a 21.
Tamaño de gabinete según número de ministerios en América Latina (2017)
Fuente: CIPPEC sobre la base de datos publicados en sitios oficiales de cada país
Nota: Bolivia y Panamá cuentan con el Ministerio de Presidencia.
Este gabinete presidencial de mayor tamaño se tradujo en la creación de nuevas estructuras en los niveles de secretarías y subsecretarías, que provocaron un incremento del orden del 25% en el universo de cargos políticos entre 2015 y 2017.
Además del andamiaje formal dentro de la estructura estatal, también aumentaron los cargos extraescalafonarios, es decir, aquellos que son nombrados directamente por el Poder Ejecutivo Nacional pero que se encuentran excluidos del Sistema Nacional de Empleo Público. Estos cargos tienen un grado de jerarquía equivalente a niveles de secretarías, subsecretarías y coordinaciones, y son instrumentos para designar personal político fuera de la estructura formal.
Entre 2015 y 2017, se crearon 1.111 cargos políticos y solo 62 fueron en la estructura formal. Así, se crearon 1.049 cargos extraescalafonarios en toda la Administración Pública Nacional lo que significó un crecimiento porcentual del 50%. La Jefatura de Gabinete de Ministros explicó el 31% del aumento, la Presidencia el 22% y el ministerio de Modernización que explicó el 11% del total de los cargos extraescalafonarios creados.
Evolución en la estructura organizacional de la Administración Central (2015-2018)
Fuente: CIPPEC sobre la base del Boletín Oficial
La Alta Dirección Pública, conformada por las direcciones nacionales y generales (entre otros cargos con funciones ejecutivas, que no serán contemplados aquí) también se expandió dentro de la estructura organizacional. Entre 2015 y 2017 se crearon 121 nuevas direcciones nacionales y 16 direcciones generales, y la Alta Dirección Pública pasó de estar compuesta por 432 directivos a estar compuesta por 569. Esto representó un crecimiento absoluto de 137 cargos y un incremento relativo del 31% en el espacio directivo.
En resumen, con el cambio de gobierno los cargos políticos explicaron el crecimiento en el número de posiciones dentro de la órbita estatal, en particular, a través del fuerte incremento en los cargos fuera de nivel.
El Decreto N°174/2018: cambios en la estructura
En marzo de 2018 se publicó el Decreto Nº 174/2018 que implicó el recorte del número de cargos políticos y la disminución del peso de la política en las cuentas públicas. Este decreto tuvo como propósito racionalizar la estructura estatal y dinamizar la gestión en tanto sostiene que busca “establecer una nueva conformación organizativa de los niveles políticos, basado en criterios de racionalidad y eficiencia que posibiliten una rápida respuesta a las demandas de la sociedad, dando lugar a estructuras dinámicas y adaptables a los cambios permanentes”. El cambio organizacional reduce la intermediación política entre la toma de decisiones a nivel político y el espacio directivo, en particular, reduciendo el número de subsecretarias.
Así, en 2018 se redujo considerablemente el número cargos dentro del Poder Ejecutivo Nacional respecto a 2017. Mientras que la Alta Dirección Pública se contrajo un 20%, el total de cargos políticos lo hicieron en 75%. En este sentido, la reducción de los cargos políticos se concentró en las posiciones fuera de nivel: explicaron el 98% del total de la reducción de los cargos políticos, mientras que la baja en la estructura formal solo explicó el 2%.
De esta manera, la expansión en el número de cargos políticos entre 2015 y 2017 y su contracción entre 2017 y 2018 estuvo explicado básicamente por los cargos fuera de nivel. Al respecto, mientras en los dos primeros años de gobierno el número de cargos extraescalafonarios pasó de 2.203 a 3.252, a partir del Decreto 174/2018 solo quedaron 590 cargos fuera de nivel.
Mecanismos de compensación para la contracción de la estructura
En esta reingeniería organizacional se utilizaron dos mecanismos que buscaron atenuar los costos asociados al recorte de cargos políticos.
Por un lado, las Unidades Retributivas funcionaron como mecanismo de compensación monetaria. Éstas ponen recursos a disposición de los ministros, secretarios y subsecretarios para asignar en forma discrecional al personal del Estado. De este modo, si bien se redujeron los cargos políticos, el número de UR aumentó en 977.000 unidades, lo cual significó un crecimiento de 372 millones de pesos anuales entre 2017 y 2018.
Además, la distribución de las Unidades Retributivas entre los ministerios guardó una estrecha relación con el recorte de cargos políticos del PEN: se incrementó más el número de Unidades Retributivas en aquellos ministerios que tuvieron una mayor reducción de cargos políticos.
Así, la reducción de cargos políticos en el PEN fue compensada, al menos parcialmente, por un notable crecimiento en los recursos presupuestarios que los ministros cuentan para asignar discrecionalmente al personal organizacional.
Relación entre la variación de cargos políticos y unidades retributivas (2017-2018)
Fuente: Fuente: CIPPEC, sobre la base del Boletín Oficial y Base Integral de Empleo Público
Nota: Los cargos políticos incluyen las Autoridades Superiores de la AC y los cargos extraescalafornarios de la APN. Resulta de la comparación antes y después del Decreto 174/2018.
Así, mientras que la distribución de las UR entre los diferentes ministerios es una compensación monetaria para los ministerios, la proliferación de las UPE compensa el recorte de cargos.Por otro lado, proliferaron las Unidades de Proyectos Especiales. Estas son unidades temporarias para gestionar planes, programas y proyectos de carácter transitorio y excepcional. En 2018 se crearon 19 UPE en la órbita del PEN que fueron ocupadas por personas que solían desempeñar cargos políticos.
La Alta Dirección Pública: continuidades y deudas pendientes
Recientemente hubo algunos esfuerzos en la planificación de los recursos humanos -tales como la integración de los sistemas de administración de recursos humanos y los controles de presentismo-, pero los avances en la gestión del rendimiento y desarrollo del empleo público han sido pocos.
Las capacidades del personal organizacional y en particular de la Alta Dirección Pública son decisivos para superar los desafíos de coordinar una estructura estatal más grande, pero el panorama del espacio directivo trazado entre los años 2015 y 2017 muestra mayores continuidades que cambios.
En particular, la evidencia muestra que hay un deterioro en el espacio directivo. En este sentido, la modalidad de ocupación del espacio directivo es discrecional y tiene un componente altamente político: en 2017 solo el 2% de los directivos públicos se encontraban designados bajo la modalidad de planta permanente, mientras que en 2015 alcanzaba el 6%.
Agregado a esto, el porcentaje de directivos públicos que cumplía con los requisitos exigidos por la norma para al acceso a cargos jerárquicos se redujo de 32% a 18% entre 2015 y 2017. Asimismo, en 2015 el 72% del total de personas que componían la Alta Dirección Pública eran profesionales y en 2017 esta participación cayó al 66%. La reducción en el número de profesionales en el espacio directivo y el menor cumplimiento de requisitos da cuenta de que se acentuaron los criterios de confianza o gestión por competencias políticas.
Caracterización de la Alta Dirección Pública, en % sobre el total de cargos (2015 y 2017)
Fuente: CIPPEC sobre la base de Boletín Oficial
NOTA: los valores pueden estar subestimados para ambos años (en diferente magnitud). No fue posible identificar la situación de 73 cargos en 2015 y de 150 en 2017, porque no había información y/o los cargos se encontraban vacantes.
*Cumplimiento de los requisitos profesionales exigidos por el artículo 14 del decreto 2098/2008 (SINEP).
**Designado mediante concurso de oposición y antecedentes tal como lo establece el artículo 34 del Decreto 2098/2008 (SINEP).
***Poseen estudios terciarios, universitarios y/o de posgrado.
La elevada rotación de los directores también obstaculiza la efectividad gubernamental: el 25% de los directivos públicos que se encontraban designados en 2016 fueron reemplazados de sus cargos en 2017. Más aún, a fines de 2017 solo el 9% del total de directivos públicos continuaba en su cargo. Esto afecta la capacidad que tiene el espacio directivo para actuar como la memoria institucional de la administración y, al mismo tiempo, interrumpe el proceso de aprendizaje organizacional dentro de la órbita estatal.
Los recursos humanos cumplen un rol central en el desempeño gubernamental: son un ancla institucional que brinda efectividad al sistema democrático y la vigencia del Estado de derecho, pero también contribuyen al desarrollo económico y social. Las deudas pendientes en este terreno seguirán afectando la efectividad y el funcionamiento del Estado en la medida que no sean atendidas.
Propuestas de mejora en la alta dirección pública
Desde inicios del año 2002 hasta la actualidad, observamos que la función directiva en la administración pública nacional ha sido cubierta centralmente a través de una modalidad de corte discrecional, netamente política: las designaciones transitorias de las posiciones con funciones jerárquicas superiores.
Este formato de designación que posibilita la excepción de los requisitos profesionales para ocupar cargos de directivos públicos, comenzó instrumentándose a comienzos del año 2002 y progresivamente se consolidó durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández e incluso se extendió como modalidad en la administración de Mauricio Macri
La utilización intensiva de las designaciones transitorias de los cargos que conforman el espacio de la denominada Alta dirección Pública (ADP) ha derivado en la instalación de un modelo de gestión en el cual las necesidades directivas se determinan exclusivamente en función de las prioridades de gestión de la autoridad política de turno, en muchos casos influenciadas principalmente por la coyuntura y objetivos de corto plazo.
Este segmento de la administración central es de importancia estratégica por sus funciones vinculadas al asesoramiento en materia de formulación de políticas públicas y entrega de servicios, constituyen el conjunto de funcionarios de primera línea de las administraciones gubernamentales que actúan en su rol de “vaso comunicante” entre las esferas políticas y la burocracia. Quienes conforman la ADP, en definitiva, son los responsables de gestionar estratégica y operativamente una organización estatal así como también, gestionar su entorno político.
Para lograr un Estado que implemente políticas públicas de calidad es necesario contar con un sistema de alta dirección pública que contemple el ingreso meritocrático a la administración pública, la formación continua, la gestión del desempeño y las remuneraciones de sus funcionarios. De lo contrario, seguiremos alimentando a un Estado anabólico, cuya estructura organizacional continúa creciendo, pero carece de la fuerza y orientación estratégicas necesarios para robustecer y sofisticar el impacto de las políticas públicas.
A continuación, compartimos diferentes documentos de políticas públicas elaborados por el programa de gestión pública de CIPPEC que identifican procesos de mejora y formulan recomendaciones para fortalecer el desarrollo de capital gerencial público profesional e idóneo desde una perspectiva integral, promoviendo un proceso de institucionalización incremental
El juego de la oca y la Alta Dirección Pública en Argentina. Desafíos y propuestas para construir directivos públicos idóneos. Documento de Políticas Públicas / Análisis N°181. Buenos Aires: CIPPEC. https://www.cippec.org/publicacion/el-juego-de-la-oca-y-la-alta-direccion-publica-en-argentina-desafios-y-propuestas-para-construir-directivos-publicos-idoneos/
Zuvanic, L. (Diciembre de 2016) En busca del destino: hacia la profesionalización de la Alta Dirección Pública en América Latina. Documento de Políticas Públicas / Análisis N°180. Buenos Aires: CIPPEC. https://www.cippec.org/publicacion/en-busca-del-destino-hacia-la-profesionalizacion-de-la-alta-direccion-publica-en-america-latina/
