Este informe tiene como objetivo presentar un análisis de la evaluación ex post del “Programa de desarrollo turístico PRODETUR (CFA7788)”, realizado en Fortaleza, Brasil con financiamiento de CAF (Banco de Desarrollo de América Latina), en el período comprendido entre 2012 y 2018. La evaluación fue realizada por el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) durante el 2021, desde Buenos Aires, Argentina. 

La evaluación persigue tres objetivos específicos: i) sistematizar las experiencias derivadas de la ejecución del programa, ii) analizar sus resultados y potenciales impactos sobre el desarrollo en los países beneficiarios (en este caso el estado de Ceará, en Brasil) y iii) brindar recomendaciones de mejora en la implementación de futuras operaciones de crédito a la CAF. 

Para realizar las evaluaciones ex post se utilizó un marco metodológico con dos dimensiones de análisis: la calidad de las intervenciones y los factores que influyen sobre la calidad. Se buscó entonces: 

• Determinar la calidad de las intervenciones por medio de la valoración de los resultados de desarrollo conseguidos, en función de los criterios establecidos por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (CAD-OCDE: i) pertinencia, ii) eficacia, iii) eficiencia, iv) impacto y v) sustentabilidad. 
• Identificar los factores que influyen en la calidad partiendo de los desafíos de implementación propuestos por la Global Delivery Initiative (GDI): i) actores, ii) contexto, características del proyecto. 
• Analizar la contribución de CAF al logro de los resultados de desarrollo en los países beneficiarios en términos de hallazgos y recomendaciones de mejora. 

La evaluación muestra que la intervención fue pertinente, enmarcándose en la política nacional de desarrollo del turismo (Plan Nacional de Turismo 2007-2010) elaborada por el Ministerio de Turismo de Brasil. Con base en esta política, se creó el Programa de Desarrollo del Turismo (PRODETUR – Nacional), estructurado en programas regionales, entre los que se encuentra el PRODETUR – Fortaleza, el cual a su vez tiene vínculo con el Plan Director Participativo de Fortaleza.  

En vínculo con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, a partir de la revisión de las metas y objetivos adaptados por Brasil, se observó que en el octavo objetivo (Empleo Decente y Crecimiento Económico), este programa podría contribuir con la meta 8.9: “Para 2030, elaborar y aplicar políticas de promoción del turismo sostenible que genere empleo y promueva la cultura y los productos locales” y el indicador 8.9.1: “Turismo en porcentaje del PIB y tasa de variación”. 

En cuanto a la eficacia del programa, sus objetivos originales fueron alcanzados parcialmente debido a que no se ejecutaron todos los componentes y subcomponentes previstos. Relacionado con esto, se destaca el hecho de que el gobierno federal no aportó los recursos complementarios con los que se había comprometido y fue, finalmente, el gobierno local quien realizó el aporte. 

En cuanto a la eficiencia, el programa no se implementó en tiempo y forma, por lo que los plazos debieron prorrogarse.  Las obras de infraestructura tampoco fueron eficientes en términos de costos ya que todas incluyeron un aditivo del valor con respecto al monto estipulado al inicio del programa. 

En cuanto a impacto y sustentabilidad, la información disponible al momento de realizar la evaluación no permitió emitir un juicio valorativo. Sin embargo, debe señalarse que, en algunos informes de seguimiento de las obras, los ejecutivos de CAF subrayaron la necesidad de realizar mantenimiento preventivo en las obras. 

Una evaluación basada exclusivamente en el análisis de los criterios de calidad no permite entender los procesos que hicieron posible una intervención, por lo que resulta fundamental analizar el proceso de implementación del programa. La GDI propone una matriz de análisis de los desafíos para el cumplimiento y logro de los objetivos de política, estructurada en tres dimensiones: i) actores, ii) contexto y iii) características del proyecto. 

En cuanto a la dimensión que refiere a los actores, dentro de la subdimensión de capacidad organizacional, se desprende que las personas que intervinieron en la implementación del programa no contaban con las capacidades necesarias y suficientes para alcanzar una implementación adecuada debido a múltiples fallas observadas en la presentación de la información financiera, así como algunas contradicciones respecto al avance de las obras.  

En cuanto al compromiso, la gestión engorrosa que caracterizó la última etapa de la ejecución del programa ofrece indicios de que quienes se encontraban en el Organismo Ejecutor (OE) y en la empresa que se ocupaba de la supervisión de las obras mostraron poco compromiso con el programa. Respecto a la coordinación, si bien se registra la existencia de un Manual Operativo del Programa (MOP), no se pudo acceder al documento y no hay evidencia alguna de que haya sido utilizado durante la ejecución de los proyectos.  

En lo que respecta al contexto, específicamente a lo que se refiere al contexto social, la intervención no se vio afectada por conflictos e inestabilidad social. A su vez, en lo que atañe al contexto económico, el programa no se vio afectado por problemas macroeconómicos, aunque se rescata el hecho de que la variación del tipo de cambio pudo haber generado algún beneficio en términos de los recursos disponibles. En cuanto a la subdimensión del contexto político, se vio afectado por la decisión del gobierno federal de no proveer la contrapartida comprometida para la ejecución del programa y el efecto de los cambios de administración. En cuanto a la situación ambiental, no se encontraron situaciones que pudieran haber afectado la implementación del programa.  

En cuanto a la mirada sobre el proyecto, dentro de lo que hace a su diseño y planificación, si bien se indica la cantidad esperada de beneficiarios/as, el programa no incluyó una identificación clara de su población objetivo. Por otra parte, se destaca que en la formulación existió un buen diagnóstico y un cronograma de implementación, aunque no hubo metas específicas. En cuanto al financiamiento, si bien se registraron algunos inconvenientes, los desembolsos de CAF se cumplieron de manera regular y la Prefectura Municipal de Fortaleza (PMF) asumió la contribución económica que originalmente correspondía al gobierno federal. En lo relacionado con los datos, no se identificaron indicadores para medir su avance o desempeño y, consecuentemente, no se levantó una línea de base que sirviera de punto de partida para la medición de indicadores de avance y desempeño.  

En cuanto a los hallazgos, se observó que el seguimiento técnico y financiero contó con dificultades ya que, si bien se enviaron con regularidad los fondos establecidos, las obras tuvieron grandes retrasos.  

Asimismo, cabe indicar que se registró un déficit en la capacidad de la Secretaría de Turismo de Fortaleza (SETFOR) para gestionar el programa. En ese sentido, en algunos documentos de seguimiento del programa realizados por los equipos técnicos, se encontraron disconformidades con el seguimiento técnico y ambiental de las obras. 

Finalmente, este programa se vincula con la meta 8.9 de los ODS: “Para 2030, elaborar y aplicar políticas de promoción del turismo sostenible que genere empleo y promueva la cultura y los productos locales”, por lo que las demoras y complejidades en la implementación del programa pudieran limitar la contribución al logro de esa meta. 

Las recomendaciones que arroja esta evaluación están comprendidas en tres dimensiones de orden procesal: i) la cultura organizacional; ii) el diseño del proyecto; y iii) la integración del monitoreo y la evaluación con los registros del programa. La primera refiere a la necesidad de construir dentro de CAF una cultura institucional que comprenda y valore los procesos evaluativos como una instancia de aprendizaje. La segunda refiere a la necesidad de identificar la manera en que las intervenciones previstas permitirían los cambios esperados, ya sea mediante la teoría de cambio o la matriz de marco lógico, al mismo tiempo que contengan una identificación clara de beneficiarios/as. Por último, la tercera propone que se diseñe un manual operativo que establezca los procedimientos de seguimiento del programa y que los documentos de seguimiento contengan información estandarizada que pueda ser útil para la evaluación y el monitoreo, teniendo en cuenta que deben aprovecharse las herramientas informáticas existentes para su estandarización.