Sabemos que las políticas públicas raramente se ejecutan tal como fueron ideadas, pero no siempre sabemos por qué ni cuáles son los cambios que logramos concretamente. Esta incertidumbre puede deberse a errores de diagnóstico o de los supuestos en los que se basan las políticas. También puede deberse a deficiencias en su ejecución o a situaciones imprevistas producidas por el complejo contexto en el cual se desarrollan. La multiplicidad de actores que intervienen para su implementación y los cambiantes escenarios económicos, sociales y políticos introducen factores que las afectan y son difíciles de controlar.
Entender cómo funcionan y qué resultados tienen las políticas públicas depende de que existan sistemas de monitoreo y evaluación de programas y políticas dentro de la administración pública. Estos sistemas generan y difunden conocimiento sistematizado sobre las características de las intervenciones, sus condiciones de implementación, sus resultados y posibles impactos. De esta manera, retroalimentan el proceso de diseño de políticas, mejoran los niveles de transparencia y responsabilidad de los funcionarios públicos y logran una mayor efectividad y rendición de cuentas de la acción estatal.
En Argentina no tenemos una política que ordene la función de monitoreo y evaluación de las acciones del Estado nacional. Las leyes que existen se enfocan en el control del gasto y no definen mandatos ni lineamientos para el monitoreo y evaluación de los resultados de desarrollo que se logran. Desde inicios de 2018, el decreto 292/2018 asigna el monitoreo y evaluación de las políticas sociales a Consejo Nacional de Coordinación de las Políticas Sociales (CNCPS) a través del Sistema de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPRO). El actual proceso de reglamentación de sus funciones es una oportunidad para empoderar una agencia rectora que puede conducir la evaluación de la política social.
A nivel sectorial, las capacidades institucionales para diseñar, planificar, implementar, monitorear y evaluar políticas difieren entre ministerios y agencias de gobierno. En la mayoría de los casos, las políticas públicas producen escasa información para medir su impacto social, los datos no están sistematizados por el nivel central y su producción depende de la voluntad de los líderes políticos o técnicos. Las estrategias de monitoreo y evaluación desarrolladas son por lo general experiencias aisladas que no cuentan con un marco integral que las articule como partes de un sistema coherente y que les otorgue sentido estratégico. Además, la evaluación aparece escasamente vinculada con el proceso de planificación, lugar natural para pensarla y ponerla en marcha.
En definitiva, el Estado argentino no ha avanzado de forma sustancial en la producción, gestión y difusión de información de calidad sobre las políticas públicas que implementa, tanto para la gestión interna como para la rendición de cuentas. En este contexto, es clave fortalecer institucionalidad de la función de monitoreo y evaluación de políticas públicas. Esto requiere un trabajo desafiante en términos de consensos políticos y desarrollo de capacidades sobre diversos aspectos.
En primer lugar, es necesario desarrollar normativas orientadas a la planificación de calidad de las políticas prioritarias en todos los sectores que definan estándares y lineamientos comunes para su diseño. Las políticas pueden ser evaluadas más fácilmente en la medida en que cuentan con planificación de objetivos, indicadores, sistemas de registro e información, estrategias de evaluación de calidad y un presupuesto suficiente para gestionar el monitoreo y la evaluación.
En segundo lugar, se requiere un plan anual de evaluación (como el establecido por el decreto 292/2018) que defina las políticas estratégicas a ser evaluadas y asigne recursos suficientes para su correcta implementación. Dado que la evaluación y el monitoreo de las políticas tiene costos en términos de tiempo y recursos económicos y que no es posible evaluar toda las políticas, es necesario establecer criterios claros y transparentes para identificar cuáles políticas son prioritarias al momento de conocer su impacto. El decreto focaliza el Plan de Monitoreo y Evaluación en las políticas prioritarias que conduce el Gabinete de Desarrollo Humano.
Un tercer aspecto a trabajar es la creación y/o fortalecimiento de áreas centrales y sectoriales de monitoreo y evaluación con capacidad de establecer lineamientos generales y diseñar e implementar evaluaciones. La ausencia de unidades rectoras deja a la voluntad de decisores y gestores el necesario seguimiento de la acción estatal.
Por otra parte, es necesario fortalecer y legitimar los sistemas que proveen de manera sistemática información actualizada y fácilmente disponible sobre la acción estatal. Si bien en los últimos años ha habido iniciativas para mejorar el acceso y difusión de la información pública (como por ejemplo el Plan de Gobierno Abierto), la información sobre la acción estatal no siempre es de fácil acceso y la vinculación de los datos abiertos con la efectividad de planes y programas no es evidente.
Finalmente, institucionalizar la evaluación y monitoreo de las políticas públicas exige promover el uso intensivo de la evidencia recolectada tanto por los ciudadanos como hacia el interior de la gestión. Fortalecer la demanda de datos públicos sobre resultados de parte de actores no gubernamentales es tan importante como mejorar la oferta de evaluación y evidencia sobre lo que funciona y lo que no de la gestión estatal.
Para avanzar en esta agenda de trabajo, desde CIPPEC dirigimos nuestros esfuerzos en tres niveles distintos.
A nivel global, contribuimos a la agenda de medición de los compromisos internacionales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (en el marco del EvalPartners) y a la generación de información local en el marco de la iniciativa global para medir la satisfacción de necesidades sociales y medioambientales, el Imperativo de Progreso Social.
A nivel nacional, llevamos a cabo distintas acciones para fortalecer las capacidades de diagnóstico, aprendizaje y adaptación por parte del Estado. Entre otras, acompañamos al Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales en su rol de análisis de los resultados de la política social en conjunto con el Sistema Integrado de Evaluación y Monitoreo de Programas; revisamos la evaluabilidad de planes y programas para identificar cuáles están en mejores condiciones de producir información de calidad; y realizamos evaluaciones de impacto de programas con la Secretaría de Evaluación del Ministerio de Educación de la Nación. Por otra parte, damos seguimiento a las instituciones de rendición de cuentas que usan y presentan la información que produce el Estado, como el Informe sobre el estado de la Nación y el Informe de Gestión mensual del Jefe de Gabinete de Ministros al Congreso Nacional. Agregado a todo esto, participamos activamente en la Red Argentina de Evaluación como espacio imprescindible para la consolidación de una cultura de evaluación a nivel nacional.
A nivel sub-nacional, contribuimos a la identificación de metas de gestión como el Plan de Metas del Ministerio de Gobierno de San Juan, mejoramos los sistemas de monitoreo y evaluación de la gestión como el que desarrolló la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Provincia de Buenos Aires, desarrollamos el monitoreo y la evaluación de políticas públicas prioritarias como el Plan del Norte y contribuimos a mejorar el uso de los sistemas de información como el del el Plan ABRE en la Provincia de Santa Fe. A nivel municipal, evaluamos políticas públicas locales como el Programa de Acompañamiento Familiar “1000 Días” (San Miguel) y acompañamos la creación de instituciones de evaluación como el Programa “Rafaela Evalua” (Rafaela).
Estos esfuerzos parten de la noción de que el monitoreo y evaluación de políticas es una función estratégica para construir un Estado más inteligente, analítico, con más y mejores capacidades de gestión. En otras palabras, un Estado que tenga la capacidad de tomar decisiones a partir de aprendizajes organizacionales previos, datos rigurosos sobre los problemas sociales y el alcance y calidad de las políticas, y evidencia sobre lo que da resultado en términos de intervenciones de política. Ello sin olvidar que, en un contexto democrático, la intervención sobre problemas sociales complejos requiere no sólo de datos y evidencia sino también de procesos de interlocución, negociación y consenso con los actores políticos y sociales involucrados.
