Publicado en octubre de 2021
Los recursos que las sociedades destinan a financiar sus sistemas previsionales representan, en países de desarrollo medio y alto, una alta proporción del gasto público total. Por ello, es fundamental pensar a la política previsional como parte central de la política fiscal de un país para evaluar su sostenibilidad y su impacto sobre la sociedad.
Sería útil que el diseño agregado de la política fiscal apunte a políticas de ingresos y gastos públicos que lleven a una reducción de la variabilidad cíclica que tiene cualquier economía. Al incorporar elementos anticíclicos a la política fiscal es posible suavizar el impacto de períodos recesivos sobre el desarrollo económico de un país y el bienestar de su población, utilizando recursos o espacio fiscal generados en períodos de expansión económica. Por supuesto, no todos los componentes de la política fiscal pueden tener un comportamiento anticíclico, dado que algunos de ellos están inevitablemente asociados a la dinámica macroeconómica y/o persiguen objetivos distintos a la suavización del ciclo económico.
Los sistemas previsionales buscan suavizar el ingreso de las personas frente a la salida del mercado laboral por envejecimiento y en la medida que estén estar guiados por los patrones demográficos y del mercado laboral de mediano-largo plazo podrían responder mejor a este objetivo de manera equitativa, eficiente y sostenible. Por ende, se espera que tenga un comportamiento más neutral respecto al ciclo económico. La evidencia muestra que el gasto previsional tiende a ser acíclico (o incluso anticíclico) en la mayoría de los países avanzados, de la mano de mecanismos automáticos de actualización de haberes atados a la evolución de la inflación y/o salarios.
La correlación cíclica entre el gasto previsional real y el PBI en Argentina es la más alta entre los países de la OCDE y los de desarrollo medio en la región. Esto se debe en parte a sucesivos cambios de reglas respecto al ingreso de nuevos beneficiarios al sistema, que fue flexibilizado en épocas de bonanza y sufrió restricciones en épocas de recesión. Sin embargo, su principal causa es el modo en que se determina la evolución del valor real de las prestaciones. La combinación de mecanismos discrecionales y, especialmente, la utilización de una regla de movilidad de los haberes del régimen general administrado por ANSES con fuertes componentes procíclicos ha caracterizado esta problemática. En particular, la regla de movilidad vigente en la actualidad vincula al gasto previsional con la recaudación tributaria, induciendo así a un rápido crecimiento cuando aumenta el PBI (y, habitualmente, la recaudación en términos reales) y a un deterioro de los haberes en épocas de recesión.
No parece ni deseable ni posible adoptar un esquema que genere un efecto anticíclico sobre el gasto previsional. Sin embargo, es importante adoptar normas que reduzcan su carácter procíclico. Esto incluye, por ejemplo, reglas de movilidad vinculadas a indicadores menos volátiles que logren preservar el valor real del haber con independencia de la fase del ciclo económico, y evitar mecanismos de excepción para nuevos/as beneficiarios/as.