Publicado en julio de 2019
La reforma constitucional de 1994 introdujo la figura del Jefe de Gabinete de Ministros (JGM) como novedad en el sistema político argentino. El JGM es un ministro elegido por el Presidente que coordina el gabinete y la administración general del país, y tiene, entre otras funciones, la responsabilidad de rendir cuentas una vez al mes al Poder Legislativo por el desempeño gubernamental.
Para cumplir con este rol, la Constitución Nacional le impone al JGM rendir cuentas sobre la “marcha del gobierno” una vez al mes a través de dos mecanismos:
- Un informe escrito que la Jefatura debe entregar al Congreso con las respuestas a las preguntas realizadas por los legisladores.
- Un informe oral que brinda el JGM de forma alternada en ambas cámaras para responder a las aclaraciones, ampliaciones y preguntas que realizan los legisladores sobre las respuestas dadas en el informe escrito.
Este documento se enfoca en el informe oral del JGM. El análisis de las sesiones informativas que brindaron los jefes de gabinete ante el Congreso entre 1995-2018 permite extraer algunas conclusiones y realizan algunas propuestas para fortalecer este mecanismo.
¿Cuánto informes orales brindaron los Jefes de Gabinete?
Para evaluar el cumplimiento, se analizó la cantidad de sesiones informativas realizadas desde la puesta en funcionamiento de la Jefatura de Gabinete (8 de julio de 1995), la tasa de asistencia de los Jefes de Gabinete durante cada período de gobierno y la tasa de asistencia de cada uno de los Jefes de Gabinete durante su ejercicio del cargo.
El Jefe de Gabinete debe asistir al Congreso de la Nación por lo menos una vez al mes, alternando entre ambas cámaras. Dado que las mismas sesionan entre el primero de marzo y el 30 de noviembre, se espera que el JGM concurra por lo menos nueve veces en total en el año a ambas cámaras.
Al analizar el período 1995-2018 se observa que solo se realizó el 38% del total de sesiones informativas que debieron llevarse a cabo, es decir que hay un bajo cumplimiento del mandato constitucional que tiene el JGM de asistir al Congreso en tanto del total de sesiones informativas que debieron realizarse.
Cantidad de sesiones informativas por año (1995-2018)
Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.
En ninguno de los años se cumplió con la totalidad de las sesiones informativas que manda la Constitución Nacional. Los años 2014 y 2017 son los que sobresalen de la serie por un cumplimiento cercano al esperado y el 2015 como el año de ausentismo completo. Tampoco se observa una tendencia de creciente institucionalización de este mecanismo de rendición de cuentas pues la variación en la cantidad de sesiones entre los años es amplia. En este sentido, los dos años en que la cantidad de sesiones estuvo próxima a su valor esperado (2014 y 2017) fueron seguidos por una tendencia decreciente.
Cumplimiento de sesiones informativas por gobierno (1995-2018)
Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.
Se observa una baja tasa de asistencia de los jefes de gabinete. Las tasas más altas de asistencia se dieron durante las gestiones de los presidentes Macri (cuyo período de gobierno aún no concluyó) y Menem (1995-1999).
Cumplimiento de sesiones informativas, por Jefe de Gabinete de Ministros (1995-2018)
Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.
Más allá de la tendencia general dentro de cada gobierno a cumplir con el mecanismo de las sesiones informativas, hay una fuerte variación entre los jefes de gabinete de una misma administración gubernamental. Por ejemplo, Jorge Capitanich asistió el 89% de las veces del Congreso cuando fue JGM del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, mientras que su sucesor, Aníbal Fernández, no asistió nunca.
En este sentido, pareciera que la decisión de rendir cuentas en las sesiones informativas al Congreso no está vinculada a una política de estado ni a un estilo de gobierno del Presidente sino a una decisión unilateral del funcionario a cargo de la JGM.
¿Cuáles son los temas del informe del Jefe de Gabinete?
Las exposiciones orales del JGM durante la primera parte de la sesión carecen de estructura, no se ajustan a un criterio único de exposición – como podría ser un plan de gobierno- y utilizan pocos datos públicos y abiertos que puedan ser verificados por los oyentes.
Frecuencia de palabras utilizadas por el Jefe de Gabinete de Ministros en el discurso de inicio de sesiones (2000-2018)
Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.
(*) Para la elaboración del diagrama se analizó el discurso del Jefe de Gabinete de Ministros en el inicio de cada sesión.
Durante el informe oral los JGM abordan una gran diversidad de temas que no son previsibles ni se ajustan a un criterio único de exposición. Los contenidos del informe tampoco están vinculados a una política de estado ni a un estilo de gobierno del Presidente sino a una decisión unilateral del funcionario a cargo de la JGM.
El análisis textual de los informes orales muestra una concentración de palabras que refieren elementos amplios y difusos con escasa referencia a indicadores y métricas. En este sentido, se mencionan con poca frecuencia conceptos que indiquen el uso de datos numéricos o referencias a planes y programas.
¿Cómo es la dinámica del debate entre el Jefe de Gabinete y los legisladores?
Los reglamentos de ambas cámaras del Congreso establecen que el Jefe de Gabinete dispone de un máximo de 20 minutos para responder a cada uno de los bloques cada aclaración, ampliación o pregunta realizada por sus legisladores. Sin embargo, ambos son algo ambiguos respecto a la forma que debe estructurarse el intercambio entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo. Para saldar esta ambigüedad, las formas de debate se deciden por acuerdo entre el JGM y las autoridades de la cámara. Así, el intercambio entre el JGM y los legisladores presenta un bajo grado de formalización y cada uno de los JGM estructuró una forma de debatir con los legisladores.
¿Cuántas preguntas hacen los legisladores al Jefe de Gabinete?
Se duplicaron las aclaraciones, ampliaciones y preguntas orales que realizan los legisladores al JGM prácticamente entre el periodo 1995-2012 y el 2013-2018.
Promedio de preguntas por sesiones informativas por año en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (1994-2019)
Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.
En la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, el promedio de preguntas por año aumentó en 2016, 2017 y 2018.
Promedio de preguntas por sesiones informativas por año en el Honorable Senado de la Nación (1994-2019)
Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.
En el Honorable Senado de la Nación el promedio de preguntas por sesión aumentó en los años 2012, 2013, 2014, 2016, 2017 y 2018.
¿Quiénes hacen más preguntas al Jefe de Gabinete?
El 95% de las preguntas son realizadas por la oposición y se observa una tendencia a la feminización en tanto se equiparó la cantidad de preguntas realizadas por hombres y mujeres en todo el periodo estudiado, aun cuando las mujeres todavía tienen una presencia menor en las cámaras.
Distribución del total de preguntas entre oficialistas y opositores en ambas cámaras (1995-2018)
Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.
Durante las sesiones informativas realizadas en el periodo 1995-2018, la mayor cantidad de preguntas fue realizada por legisladores opositores al gobierno de turno. Esto parece indicar que el mecanismo de formulación de preguntas al JGM es fundamentalmente un instrumento de la oposición para controlar al gobierno o buscar imponer determinados temas en la agenda pública.
La evolución anual de la distribución de las preguntas entre oficialismo y oposición indica un bajo nivel de presencia de preguntas del oficialismo al JGM. Estas aumentan levemente por encima del 10% del total de preguntas formuladas en los años 2002, 2005 y 2008.
Preguntas realizadas al Jefe de Gabinete en las sesiones informativas por cámara, legislador y género (1995-2018)
Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas
Los hombres, que componen la mayoría en cada cámara, son los que más preguntan durante el periodo 1995-2018 en cada una de las cámaras del Congreso de la Nación. Sin embargo, en la Cámara de Diputados, las diputadas oficialistas realizaron más preguntas (57,5%) que los diputados oficialistas (42,5%) en el periodo 1995-2018.
Respecto a la evolución de las preguntas per cápita que realizaron senadores y diputados al JGM en el periodo 1995-2018, es interesante hacer el análisis tomando en consideración las diferencias de género dado que desde la primera sesión informativa hasta la actualidad, aumentó la cantidad de legisladoras en la composición de ambas cámaras, especialmente desde el año 2000 (Caminotti y del Cogliano, 2017). La sanción de la ley 24.012 tuvo una influencia significativa en este crecimiento (Zarate, 2017) y al año 2017 en cada una de las cámaras más de un tercio del total son legisladoras (39% en diputados y 42% en el senado).
En los últimos 3 años hay una mayor cantidad de preguntas por senadora que por senador. En cambio, en varios años hay más preguntas por diputados que por diputadas.
¿Qué preguntan los legisladores al Jefe de Gabinete cuando va al Congreso?
La mayor parte de las aclaraciones, ampliaciones y preguntas se enfocan en desarrollo económico y desarrollo social y en cuestiones vinculadas a la gestión del gobierno, la política interna y exterior, mientras que los temas vinculados a la administración judicial e infraestructura, vivienda y transporte quedan relegados. Lo mismo sucede cuando se observa la distribución de los temas tocados en las preguntas por regiones.
¿Cuáles son los temas principales del informe del JGM?
Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.
El análisis del informe oral del Jefe de Gabinete de Ministros permite identificar algunas debilidades en la forma en que esta herramienta de rendición de cuentas funciona en la práctica que impactan sobre la calidad de la gobernanza democrática en Argentina: baja asistencia del JGM, un debate con escasa evidencia y muchas preguntas sin foco
En este sentido, se realizan algunas propuestas para fortalecer este mecanismo que incluyen:
- Diseñar procedimientos más específicos y mejor estandarizados en el Congreso Nacional
- Elaborar planes concretos, conocidos y difundidos contra los cuales presentar los informes desde la JGM
- Utilizar evidencia robusta y legítimamente construida por los organismos del sistema nacional de monitoreo y evaluación que avale la presentación de los informes.
