Si bien hay obstáculos en algunos países concretos, la democracia paso a ser el “único juego posible” en América Latina. El territorio más desigual del mundo logro garantizar reglas democráticas a nivel regional. Sin embargo, subsiste una serie de debilidades; entre ellas, la cuestión de cómo desarrollar no solo buenas instituciones, sino capacidades institucionales que funcionen en el marco de la ley. Este documento analiza la piedra angular de la debilidad institucional de la región, concretamente, la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo y la rendición de cuentas horizontal (RH). ¿Qué factores determinan el bajo rendimiento de los mecanismos de rendición de cuentas horizontal en América Latina, particularmente en la Argentina?
Con el propósito de abordar esta cuestión central, analizamos una serie de mecanismos de rendición de cuentas combinando métodos de abordaje. La investigación está dividida en dos partes: la primera explora definiciones de rendición de cuentas horizontal y sus mecanismos, y determina el grado en que los mecanismos de la RH son útiles para nuestros casos prácticos. El objetivo de la primera parte consiste en identificar si existe una brecha entre lo que determina la ley y lo que sucede en la realidad, y cuáles son las consecuencias por incumplimiento. La segunda parte intenta comprender que factores ayudan a explicar los bajos índices de rendición de cuentas.
Hasta el momento, existe poca investigación en América Latina que dé cuenta de esta cuestión. Si bien es cierto que la región está progresando en términos de institucionalizar procesos democráticos y mejorar los indicadores sociales, todavía queda mucho por hacer para garantizar mejores resultados en la rendición de cuentas horizontal. Específicamente, la rendición de cuentas del poder Ejecutivo al Legislativo evidenció leves mejoras en la última década, y en este caso para toda la región. También es cierto que América Latina todavía carece de información de calidad, y que esto afecta no solo el proceso de toma de decisiones, sino la capacidad de supervisión del Congreso.
En este contexto, la Argentina se presenta como un caso interesante para llevar adelante un análisis profundo con la perspectiva de potenciar o comprender la investigación. Este caso es particularmente relevante, ya que la Argentina se encuentra entre los países más desarrollados de América Latina, pero al mismo tiempo muestra bajos índices de calidad institucional. Por lo tanto, esto podría revelar algunos factores específicos que impidieron el desarrollo de las capacidades de la rendición de cuentas, pese a la existencia de niveles comparativamente altos de desarrollo económico. Los resultados del caso argentino pueden arrojar enseñanzas importantes para construir capacidades en otros casos.
Los mecanismos de rendición de cuentas que funcionan en la Argentina son relativamente nuevos. Surgieron como resultado de la reforma constitucional de 1994. Algunos de ellos están diseñados para utilizarse solo en el caso excepcional de una crisis (como el impeachment presidencial). Pero existen también algunos mecanismos de rutina que requieren que el poder Ejecutivo provea información sobre los planes de gobierno y sus medidas al poder Legislativo, para que este pueda solicitar respuestas y ejercer supervisión sobre el Ejecutivo. Este es el tema central de nuestro proyecto.
La investigación revela que estos mecanismos de RH funcionan sólo parcialmente y de manera irregular,instaurando una historia de dos mundos (el Ejecutivo y el Legislativo). En primer lugar, el Jefe de Gabinete no suele cumplir con el mandato constitucional de visitar el Congreso una vez al mes. Segundo, los presidentes no ofrecen datos de calidad en sus discursos. Y tercero, los legisladores envían miles de solicitudes al Ejecutivo y reciben muy pocas respuestas. Cuando las reciben, llegan tarde, o el contenido no resulta útil para ejercer supervisión. Los datos que recopilamos y analizamos sugieren que existen déficits en el proceso de rendición de cuentas horizontal entre el Ejecutivo y el Legislativo.
Al tratar de entender las causas detrás de este déficit, nos encontramos ante una serie de dificultades. Para empezar, hay varios problemas relacionados con el diseño de los mecanismos, como por ejemplo la ausencia de un plazo de entrega para responder a las solicitudes de información aprobadas por el Congreso. Ademas, no hay consecuencias si los mecanismos de RH no funcionan correctamente. Por ejemplo, el Ejecutivo no recibe ninguna sancion por no responder a una solicitud del Legislativo. Lo mismo ocurre si el Jefe de Gabinete no acude al Congreso una vez al mes. Por ultimo, hay una serie de incentivos negativos que derivan de la normativa electoral y desalientan el control legislativo.
Nuestra recomendación respecto de la normativa consiste en reforzar los mecanismos de RH por medio de una mejora de las regulaciones, las instituciones y las políticas. Con respecto a las regulaciones, recomendamos establecer procesos que promuevan la coordinación legislativa, con el fin de reducir la cantidad de temas que comprende la visita del Jefe de Gabinete al Congreso, y establecer plazos de entrega para las solicitudes de informacion del Legislativo al Ejecutivo. Asimismo, las nuevas normas deberían fijar sanciones mas severas en situaciones en las que no se cumplan los mecanismos de la RH. En cuanto a las instituciones y las políticas, fomentamos el refuerzo de la oficina de estadísticas y la formulación de un plan de gobierno que tenga como objetivo aumentar la información disponible y mejorar la calidad del dialogo entre los poderes de gobierno. De manera similar, proponemos reformas para aumentar las competencias del Congreso. La cantidad de comisiones debería reducirse, de manera de incentivar una mayor especialización de los legisladores en unos pocos temas. Esto traería aparejado mejores propuestas legislativas, reorganizaría la agenda legislativa y mejoraría la calidad de las solicitudes de información.