Publicado en septiembre de 2019
Desde inicios de 2002, la función directiva del Estado nacional ha sido cubierta centralmente de modo discrecional. Sin considerar las coordinaciones y direcciones simples, en diciembre de 2018 el 93% de los directores nacionales y generales de la Administración Pública Nacional estaba designado de forma transitoria – por 180 días- y el 80% estaba exceptuado de requisitos. La proliferación de estas designaciones transitorias evidencia que el ingreso a la mayoría de los cargos con incidencia crítica en el desarrollo de las políticas no responde a decisiones basadas en competencias directivas ni a criterios de acceso en base al mérito.
Esto dificulta que los directivos públicos dispongan de un espacio de autonomía razonable frente al poder político y no garantiza la posesión de las capacidades necesarias para dirigir organizaciones complejas. A su vez, dado que la designación es “transitoria” estos directivos no tienen procesos asociados a la gestión del desempeño ni incentivos que promuevan su desarrollo o estímulos económicos que premien logros o resultados extraordinarios. La conformación de un segmento directivo con estas características perjudica la calidad de los procesos de gestión al interior de los organismos del Estado, la estabilidad de las políticas y la existencia de mecanismos de balance de poder y control dentro de la administración pública entre la burocracia y la política.
Desde 1983, ha habido una alternancia de iniciativas para profesionalizar la dirección pública. A diferencia de otras experiencias de la región, los impulsos de reforma contaron con diseños innovadores, pero quedaron debilitados, inconclusos o detenidos en el tiempo. Las políticas implementadas desde fines de 2015 han generado una agenda de trabajo sobre empleo público que buscó desarrollar herramientas para su planificación y colocó el tema de la profesionalización del segmento directivo entre sus prioridades. Pero los avances son todavía limitados.
Promover un desarrollo sostenible de la Argentina implica la construcción de un Estado nacional con capacidades para implementar políticas públicas complejas que requieren horizontes institucionales de largo plazo, articulación con los actores sociales basada en la confianza y reciprocidad y sistematización de información sólida. Para ello, es central desarrollar un segmento directivo profesional dentro de la Administración Pública Nacional que tome en cuenta un modelo mixto, que combine un cuerpo de directores públicos seleccionados a través de procesos meritocráticos y con estabilidad de cargo para áreas susceptibles de riesgos de integridad, que requieran la construcción de capacidades institucionales y que impliquen altos costos de reemplazo y un sistema de posiciones para áreas más dinámicas del Estado como aquellas encargadas de gestión de la información o innovación tecnológica. Este modelo debe contemplar no sólo aspectos vinculados a mecanismos de selección modernos y la integralidad del ciclo de gerencial, sino también cuestiones sobre el diseño político institucional que le otorguen legitimidad y sustentabilidad como la conformación de un órgano rector jerarquizado y especializado que administre el sistema y un consejo asesor con representación de diversos actores políticos y sociales.
La ausencia de un segmento directivo profesional en el Estado nacional
El Estado nacional argentino no ha logrado conformar un segmento de dirección pública profesional, debido a que la función directiva es cubierta mayormente de manera discrecional. A partir de 2002 se generalizó el uso de las designaciones transitorias (por 180 días) de las posiciones con funciones ejecutivas en la administración pública nacional central, exceptuadas de realizar los procesos concursales y de considerar mayormente los requisitos exigidos por la norma para el acceso a la Alta Dirección Pública (Zuvanic y Diéguez, 2016).
La Alta Dirección Pública (ADP) es el conjunto de funcionarios de primera línea de las administraciones gubernamentales que actúan como “vaso comunicante” entre las esferas políticas y la burocracia (Zuvanic y Diéguez, 2016). En las democracias modernas y experiencias internacionales recientes, la ADP es un constructo artificial diseñado intencionalmente para mejorar la gestión.
En el caso de Argentina, este espacio que incluye a directores nacionales, generales y simples, y coordinadores en el régimen de la Administración Pública Nacional (APN) central, está regulado principalmente por el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP). A fines de 2018, la ADP estaba compuesta por aproximadamente 2400 personas, los cuales representaban el 3,2% del total de empleados de la APN central.
Considerando ese segmento directivo dentro de la APN central correspondiente a las direcciones nacionales y generales – excluyendo coordinaciones y direcciones simples – para diciembre de 2015, el 87% del cuerpo directivo en esos niveles se encontraba designado bajo la modalidad transitoria y el 84% se encontraba exceptuado de los requisitos exigidos por la norma. En 2016 se inició el proceso para concursar las funciones ejecutivas en la APN central, a través de 125 llamados a concursos. Sin embargo, su impacto fue poco significativo ya que las posiciones concursadas desde el inicio de la gestión hasta principios de 2019 solo representan un 5% del total del nivel directivo y se han mantenido las designaciones de corte político. En diciembre de 2018 el 93% de los directores nacionales y generales estaba designado transitoriamente y el 80% estaba exceptuado de requisitos.
Porcentaje de funciones ejecutivas con designaciones transitorias y excepción de requisitos (2015 y 2018)
Fuente: GPS del Estado en base al total de cargos ocupados de direcciones nacionales y generales (ADP) a diciembre 2015 (N: 375) y a diciembre 2018 (N: 417). No se consideraron aquellos cargos que se encuentran vacantes o que no hay datos sobre quién está en el cargo. En 2015 no se encontró el decreto de designación de 26 funcionarios (7%) y en 2018 de 25 funcionarios (6%).
Así, el ingreso a la gran mayoría de cargos con incidencia crítica en el desarrollo de las políticas públicas no responde a decisiones basadas en competencias directivas ni a criterios de acceso en base al mérito: en la Administración Pública Nacional predominan decisiones de carácter discrecional que en la práctica se traducen en la configuración de un modelo directivo basado fundamentalmente en competencias políticas que prioriza la confianza partidaria (Zuvanic, 2016; Zuvanic y Diéguez, 2016). El panorama es mucho más preocupante si se extiende la mirada al resto del sector público nacional, pues en el universo de empresas públicas y organismos descentralizados el proceso de designación de los miembros de los directorios y otros cargos con roles y funciones ejecutivas no es ajeno a la discrecionalidad política con la que se manejan las designaciones en la administración central (Rubio, 2017; Rubio y Nuñez, 2019).
La tendencia a reservar la mayor parte de las posiciones directivas como cargos de confianza política permite reforzar, desde la perspectiva de los políticos, el principio de responsabilidad que adquieren ante el mandato otorgado por los ciudadanos al elegirlos. Sin embargo, el predominio del criterio político al momento de realizar las designaciones tiene efectos negativos sobre las características de la organización del segmento gerencial en el Estado nacional, la forma en que se elaboran las políticas públicas, y sus resultados.
En primer lugar, resulta contraproducente para que los directivos públicos dispongan de un espacio de autonomía razonable frente al poder político y no garantiza que posean las capacidades necesarias para dirigir organizaciones complejas (Cortázar Velarde et al., 2014). A su vez, dado que la designación es transitoria, estos directivos no tienen procesos asociados a la gestión del desempeño, ni incentivos que promuevan su desarrollo o estímulos económicos que premien logros o resultados extraordinarios (Zuvanic y Diéguez, 2016). Esto deja como saldo un segmento directivo sin criterios de ingreso y desarrollo en base al mérito, volátil y con baja permanencia en el cargo.
Un segmento directivo con estas características perjudica la gobernanza pública en tanto tiene efectos negativos sobre la calidad de los procesos de gestión al interior de los organismos del Estado, la estabilidad de las políticas y la existencia de mecanismos de balance de poder y control dentro de la administración pública entre la burocracia y la política. Todo esto afecta, a su vez, los resultados en términos de desarrollo pues el Estado dispone de una burocracia más expuesta a la corrupción y con menos capacidades para implementar políticas públicas complejas que requieren horizontes institucionales de largo plazo, articulación con los actores sociales basada en la confianza y reciprocidad y sistematización de información sólida. En este sentido, algunos estudios empíricos han encontrado evidencia de la existencia de una relación positiva entre la existencia de una burocracia profesionalizada y mayores niveles de desarrollo, tanto en términos económicos como sociales.
Explicaría en una oración más cuáles son las consecuencias negativas de esto en relación a mejorar la gestión del estado/favorecer la transparencia/etc. Algo explícito y claro que demuestre por qué es fundamental favorecer la pertenencia institucional, el capital gerencial, la profesionalización.
La importancia de un segmento directivo profesional para mejorar la gobernanza pública y promover el desarrollo
La crisis económica que atraviesa la Argentina actualmente vuelve a poner en evidencia las dificultades para generar un proceso de desarrollo sostenible con inclusión. La calidad de la intervención estatal a fin de orientar dicho proceso es un factor clave. El gasto público consolidado aumentó del 29% del PBI en 2002 al 47% del PBI en 2018. Sin embargo, esto no implica necesariamente la existencia de un Estado más efectivo para generar un proceso de desarrollo sostenible. Construir un segmento directivo profesionalizado dentro de la APN es un primer paso estratégico para comenzar a andar este camino.
Hay dos argumentos por los que es relevante construir un segmento directivo profesional en la APN como mecanismo para mejorar la calidad de la intervención del Estado y promover un desarrollo sostenible.
El primero está vinculado a la incidencia del segmento directivo sobre la estructura estatal. El segmento directivo tiene a su cargo funciones que son indispensables para el diseño y la implementación de las políticas públicas: traduce la estrategia en acciones, rinde cuentas de los resultados y contribuye a contrarrestar la falta de continuidad de políticas en el contexto de políticos cambiantes y la fragmentación de agendas jurisdiccionales (Cortázar Velarde et al., 2014). Por estos motivos, posee una incidencia crítica sobre las estructuras estatales y sus capacidades (Zuvanic, 2016; Longo, 2014; Cortázar et al., 2014; Martínez Puón, 2011; Zuvanic y Iacoviello, 2010).
El segundo argumento está vinculado a los efectos del mérito como principio organizador de dicho segmento sobre la calidad de la gobernanza pública y las dimensiones económicas y sociales del desarrollo. En las últimas décadas se han revalorizado los principios de la organización burocrática posweberiana, básicamente la idea de integrar el mérito en todo el ciclo gerencial, más allá de la estabilidad del cargo. Existe evidencia de que el proceso de designación de los directivos públicos a través de procesos meritocráticos separados de la discrecionalidad política tiene efectos positivos sobre la gobernanza pública, los niveles de corrupción institucional, las tasas de crecimiento económico y los niveles de pobreza.
Respecto a la mejora de la gobernanza pública, una alta dirección profesional incrementa la especialización de los funcionarios, así como el grado de cohesión y compromiso con las organizaciones. La evidencia señala que el mayor nivel de institucionalización de los procesos de selección meritocráticos mejora la gestión de insumos, de personas y de procesos al interior de las organizaciones (Cortázar et al., 2016). De esta manera, en un nivel más micro, la ADP ha generado mejoras en los climas de trabajo y desarrollo de equipos y en la asignación de recursos presupuestarios (Zuvanic, 2016). A su vez, existen algunos indicios de que la designación de funcionarios basada en el mérito está asociada con bienes y servicios públicos de mejor calidad (Gallo y Lewis, 2012).
Por su parte, el mérito como articulador de un cuerpo profesional en la administración pública también se encuentra asociado con menores niveles de corrupción estatal (Rauch y Evans, 2000; Oliveros y Schuster, 2017). Los sistemas de selección basados en habilidades y mérito tienen un efecto positivo en la reducción de los niveles de corrupción en comparación con otras características de la organización burocrática como su grado de estabilidad en el cargo o la diferencia de salarios entre el empleo público y el empleo privado (Dahlström et al., 2012). Ello se debe fundamentalmente a que genera una separación de intereses entre la burocracia y la política, lo cual facilita los mecanismos de balance de poder y control dentro de la administración pública.
La organización burocrática basada en el mérito es relevante también en cuanto a su incidencia sobre aspectos vinculados al desarrollo y el bienestar de la sociedad. En términos macro, existe evidencia de que la mayor profesionalización de las burocracias (en términos de selección meritocrática y carreras de largo plazo) tiene efectos positivos sobre los niveles de crecimiento económico (Evans y Rauch, 1999). Por un lado, favorece la generación de horizontes de largo plazo por parte de las organizaciones públicas y por ende una mayor disposición a la inversión en infraestructura pública. Por otro lado, favorece las decisiones de inversión por parte de los actores económicos en la medida en que perciben a la burocracia como confiable, previsible y competente para asegurar la efectividad de dichas inversiones. En este sentido, por ejemplo, existe evidencia de una asociación positiva entre la selección meritocrática y las tasas de creación de nuevas empresas (Nistotskaya y Cingolani, 2016).
La gobernanza pública también es un factor relevante que posibilita que el crecimiento económico de un país se traduzca en menores niveles de pobreza de su población. Esto se debe a que la selección meritocrática y la estabilidad en el cargo permiten mejorar la efectividad del gasto público destinado a la provisión de bienes y servicios para disminuir las desigualdades de capacidades en la población (Henderson et al., 2007)
Modelo mixto
Un sistema de ADP profesional en Argentina tiene más posibilidades de lograr sustentabilidad en el mediano plazo bajo un formato con componentes de carrera que uno netamente gerencial (Zuvanic y Diéguez, 2016). En este sentido, se propone la conformación de un cuerpo de directores públicos que sean seleccionados a través de procesos meritocráticos y tengan estabilidad, y que modernicen la experiencia de los Administradores Gubernamentales (AG). Los directivos que integren dicho cuerpo deberán ser destinados a áreas de la APN susceptibles de riesgos de integridad, que requieran la construcción de capacidades institucionales y que impliquen altos costos de reemplazo, tales como las áreas de legales, compras y contrataciones, recursos humanos, administración financiera. Por su parte, se sugiere la construcción de un sistema de posiciones para las áreas más dinámicas del Estado tales como aquellas encargadas de gestión de la información, innovación tecnológica, biotecnología, entre otras a fin de garantizar capacidades para la construcción de un Estado más ágil y efectivo.