El análisis del gobierno de la educación en la provincia de Buenos Aires durante la década del noventa supone inevitablemente referirse a la impronta que el duhaldismo impuso a la vida política de la provincia durante dichos años. Sin duda se trata de una manifestación con múltiples y complejas facetas que en conjunto le imprimen un sello propio y lo diferencian de las expresiones asumidas por el peronismo en otras provincias. La forma de hacer política duhaldista aparece articulada en torno a lógicas clientelares que responden a fórmulas específicas de construcción de poder.

De este modo, la territorialización de la actividad político partidaria (y gubernamental) se constituye en un pilar fundamental. La presencia en el territorio se traduce en el desarrollo de redes a partir de las cuales se pretende ejercer un control político (que en última instancia busca traducirse en un resultado electoral) en una región determinada. Si esta configuración otorga una importante presencia a la figura del líder, también supone un desarrollo de los poderes locales (piezas claves en esta lógica) con cierta autonomía.

Es inevitable explicitar que en la provincia de Buenos Aires este accionar no puede ser circunscripto al duhaldismo y ni siquiera al peronismo, ya que las demás fuerzas políticas también operan bajo lógicas similares. Sin embargo, la impronta adquirida por la empresa desde la llegada de Duhalde al poder plantea la distancia entre ésta y las demás manifestaciones de la “política territorializada”, sentando las bases para la profundización de la simbiosis entre la política partidaria, la política gubernamental y la política estatal. Es en este esquema en donde adquieren centralidad, por un lado, la política social -desarrollada a partir de una vertiente asistencialista- y, por otro, la obra pública.

No puede dejar de considerarse, igualmente, que el duhaldismo ha sido durante los noventa un proyecto con pretensiones de extenderse más allá del ámbito jurisdiccional, presentándose como alternativa dentro del peronismo al modelo menemista. La finalización del mandato de Duhalde en 1999 marca un quiebre que se imprime tanto en la vida política provincial como en la mayoría de la áreas de gobierno. Por ello, estas cuestiones resultan centrales para poder comprender, por un lado, la manera en la cual estas lógicas se cuelan en el funcionamiento de un sistema educativo (que no puede escapar a las mismas); y, por el otro, la centralidad asumida por la cuestión educativa en la agenda del gobierno bonaerense a partir de la Ley Federal de Educación.

Pensar las dinámicas que atravesaron al ciclo educativo en la provincia de Buenos Aires durante los noventa exige, a su vez, entender su compleja vinculación con las variables económicas y políticas que le sirven de contexto. La provincia de Buenos Aires ha ocupado y ocupa un lugar central en la vida argentina, siendo la jurisdicción que concentra a más de un tercio de la población del país y una porción muy significativa de los recursos económicos. Es necesario destacar, sin embargo, que esta situación general oculta importantes desigualdades en el interior de la provincia, tanto socioeconómicas como políticas. La principal línea de diferenciación es la que se dibuja entre el conurbano y el interior. El primero, políticamente más ligado al peronismo y eminentemente urbano, concentra más el 60% de la población de la provincia, con los índices sociodemográficos más desfavorables. Según la Encuesta Permanente de Hogares de octubre de 2002, casi el 60% de la población del conurbano vivía bajo la línea de pobreza, mientras que casi el 25% se encontraba en condiciones de indigencia. El desgaste de la situación social durante los noventa queda evidenciado si se considera que, según datos del INDEC, el valor correspondiente a la primera de las variables se triplicó y el relativo a la segunda se multiplicó por ocho entre 1991 y 2002. A su vez, la tasa de desempleo en la región aumentó un 10.5% entre 1995 y 2000, 3 puntos porcentuales más que el promedio nacional y 6 en relación al resto de las jurisdicciones de la región. La segunda zona, el interior, tiene un perfil más rural, aún cuando en ésta se erijan una serie de importantes ciudades (Mar del Plata, Bahía Blanca, La Plata son los casos más representativos) con características similares a las de la primera área.

El peso de Buenos Aires en el concierto nacional también se manifiesta en el ámbito educativo, convirtiéndola en un referente ineludible en cualquier acercamiento a las dinámicas y políticas del sector para nuestro país. El sistema educativo bonaerense -que además creció de manera considerable en los últimos años- es el más extenso de Argentina y uno de los más grandes de América Latina. Sus 4.014.376 alumnos -de los cuales el 30% asisten a instituciones del sector privado- y 13.782 establecimientos, alcanzan a quintuplicar el número de estudiantes y a triplicar la cantidad de instituciones de provincias como Córdoba o Santa Fe. Según datos del censo de 2001, en términos de cobertura, la provincia supera levemente la media nacional en el nivel primario (donde la tasa de cobertura cubre el 95.4% de la población en edad escolar en la provincia y 94.9% a nivel nacional) y con cierta amplitud a la del nivel medio gracias al esfuerzo realizado en los últimos 10 años (76,9 frente a 69,7, mientras que en 1991 la diferencia era de 60,2% contra 59,3%). La cantidad de docentes y horas cátedra que atienden esta matrícula supera la obtenida si sumamos el valor de estos items de todas las jurisdicciones del país con excepción de las provincias más grandes (Santa Fe, Córdoba y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).

En relación con la mayoría de los indicadores educativos, la provincia registra valores relativamente ventajosos con respecto al contexto nacional. Así, para el período 1996-2000, las tasas de repitencia (3,8 para EGB 1 y 2, 7,4 para EGB 3 y 5,0 para polimodal) y de sobreedad (12,2 para EGB 1 y 2, 27,9 para EGB 3 y 34,6 para polimodal) se ubican para Buenos Aires por debajo del promedio nacional para todos los niveles educativos mientras que la tasa de promoción efectiva presenta valores análogos. Respecto de los resultados obtenidos en los sucesivos Operativos Nacionales de Evaluación de la Calidad, se constata que la provincia se ha ubicado casi siempre por encima de la media nacional tanto para las pruebas de 7mo. grado, como para las realizadas al finalizar el secundario o polimodal. Las únicas excepciones se dan en el año 1993 en el área de lengua de las pruebas de nivel medio y en el año 2000, en el área de lengua y de matemática, para sexto año de EGB. Sin embargo, al analizar la evolución del porcentaje de respuestas correctas de la provincia con respecto al promedio del país, se evidencia que a partir de 1996 para el caso de las pruebas de EGB y de 1997 para las del polimodal, los resultados de los alumnos de la provincia fueron descendiendo. Sin embargo, combinando los resultados de Matemática y Lengua entre 1996 y 2000 para los niveles de 6º EGB y finalización de polimodal, la provincia se ubica en el segundo lugar, detrás de los resultados de los alumnos de la Ciudad de Buenos Aires, con un 64% promedio de aciertos.

Si muchos de los gobiernos provinciales parecen haber visto la implementación de la reforma como una imposición emanada desde el gobierno central, Buenos Aires pareció apropiarse de la misma para insertarla en un discurso político propio. La provincia decidió embarcarse en hacer “su” reforma; una política que -como quizás en ninguna otra jurisdicción- pasó a ocupar un lugar central no sólo en la agenda del área educativa sino en la del gobierno provincial en su conjunto, movilizando una importante cantidad de recursos. El discurso de la reforma bonaerense intentó construirse en relación con las banderas peronistas más tradicionales, priorizando por sobre todas las cosas la noción de inclusión. No puede soslayarse tampoco su entrelazamiento con el modo de hacer política del duhaldismo: la reforma fue también construcción e inauguración de escuelas, un accionar al que los diferentes componentes de la cadena de poderes políticos (desde el gobernador hasta los punteros políticos barriales, pasando sin duda por los intendentes y legisladores) intentaron sacar rédito.

En otras palabras, la cuestión de la reforma fue la que determinó el modo en el que se estructuraron las dinámicas que atraviesan las diferentes dimensiones del ámbito educativo, imprimiéndole características propias. Los tiempos fijados por el gobierno para finalizar la etapa más compleja del cambio de estructura, la decisión de “primarizar” el Tercer Ciclo como pilar para asegurar la inclusión y la aplicación de un esquema de transformación masiva del sistema son los elementos que dieron algunas de sus características al modelo bonaerense y se construyeron asimismo como los ejes de discusión no sólo entre las autoridades provinciales y otros actores del sistema provincial sino con los propios equipos técnicos nacionales.

En el ámbito gremial, el escenario también se construye durante los noventa en directa relación con la reforma, que marca el punto de central diferenciación en la postura de las organizaciones sindicales más importantes. Así, por ejemplo, el avance de la reforma desarticula el frente que habían tejido las agrupaciones sindicales más importantes como consecuencia de la oposición a las políticas de Farías de Castro a comienzos de la década. De este modo, la FEB apareció acompañando al gobierno en la transformación educativa mientras que SUTEBA endureció su oposición a la Ley Federal y a las medidas del gobierno duhaldista, jugando un rol cada vez más activo en la vida política bonaerense.

En el plano administrativo, la dinámica de la reforma también determinó redefiniciones, aunque sin romper con los factores de poder que históricamente sustentaron el desarrollo autónomo de cada una de las ramas o niveles de la enseñanza. Las necesidades derivadas de la implementación de la nueva estructura determinaron transformaciones en las líneas de “bajada” de la DGCyE al territorio, fortaleciendo el papel de las secretarías de inspección -a partir de sus responsabilidades en el reordenamiento administrativo de las plantas y la relocalización de los docentes- en detrimento de los Consejos Escolares –órganos constitucionales representantes de las comunidades locales. En este marco, el rol de los supervisores resultó un tanto redefinido de hecho. Si la DGCyE intentó concentrar las potestades de decisión y utilizar a la estructura de supervisión simplemente como un canal de transmisión de las directivas emanadas desde la cúpula, la extensión territorial y la magnitud numérica del sistema hicieron que en la cotidianeidad de la transformación estos actores adquirieran cierta autonomía en la definición de cuestiones operativas del proceso (como por ejemplo la determinación de las articulaciones).

La reforma impacta asimismo en la relación del gobierno con el sector privado. En primer lugar debe destacarse el poder detentado por el sector privado y la participación de sus representantes en las decisiones acerca de aspectos claves de la política educativa en general y en aquellas medidas con efectos sobre el sector en particular. Si la Iglesia (en mayor medida) y las asociaciones representantes de las instituciones laicas (también con presencia activa) han ejercido presiones “informales” en lo referido principalmente a la gestión de los aportes financieros del Estado a la educación privada, durante los noventa se consolidó una presencia más institucional de dichos actores en instancias en donde se tomaron decisiones importantes referidas a la reforma.

Por último debe destacarse que, a pesar de la centralidad que las temáticas educativa adquirieron en la agenda provincial durante varios períodos de la década y de la presencia de una Dirección de Planeamiento dentro de la estructura del gobierno provincial de la educación, se ha constatado a lo largo de la década una ausencia de políticas pedagógicas y de capacitación articuladas, sistemáticas y con cierto nivel de continuidad. En este mismo sentido, la reforma no aparece desde el imaginario de los actores que conforman la comunidad educativa como algo que haya marcado un antes y un después en la forma en la que se enseña en las escuelas de la provincia.

Si los años de la segunda mitad de los noventa fueron los de la reforma, los primeros del nuevo siglo son los del ajuste, que pone en la agenda una serie de reformas administrativas orientadas a contener el gasto. Y así como la reforma había atravesado a las diferentes dimensiones durante los años anteriores, la crisis lo hace durante éstos. El inicio de la gestión del sucesor de Duhalde, el Dr Carlos Ruckauf, a fines de 1999, marca de alguna manera un “cambio de época”, coincidiendo con la profundización de la crisis fiscal -tanto a nivel provincial como nacional- y enmarcándose en una situación política en la que el gobierno provincial tuvo la obligación de convivir –no sin problemas- con autoridades nacionales de distinto color político.

Durante esta etapa la educación perdió centralidad en la agenda pública y gubernamental desplazada por la problemática de la seguridad, al tiempo que las restricciones operadas a partir de la constante caída de la recaudación dieron forma a un escenario cada vez más complicado. Estos fueron los elementos que enmarcaron la gestión del Lic. José Octavio Bordón al frente de la Dirección General de Cultura y Educación, quien, con la implementación de la estructura de la Ley Federal en su etapa final, pretendió impulsar una serie de políticas que apuntaron a atender algunas de las desigualdades existentes en el sistema (como, por ejemplo, la extensión de la cantidad de escuelas de jornada completa) y su organización administrativa. La profundización de la crisis fiscal de la provincia constituyó, sin embargo, el límite más claro a la sustentabilidad de este tipo de acciones al imponer presiones para producir recortes en los gastos del área. La renuncia de Bordón y su reemplazo por el hasta entonces Subsecretario de Educación, el Prof. Mario Oporto, se dio en un contexto de aumento sostenido de la conflictividad docente que había generado un profundo desgaste en la figura del mendocino. Oporto asumió su cargo con la primera tarea de encarar el ajuste del sector, intención que resultó confirmada por sus primeras medidas y profundizada con la votación en enero de 2002 (ya con Solá como gobernador luego de la renuncia de Ruckauf) de la Ley N° 12.867 -identificada por los actores del campo educativo como la “ley del ajuste” y sustentada en la Ley de Emergencia Provincial 12.727- dio forma a los instrumentos legales para producir los ahorros establecidos.

Las relaciones gremiales también se reestructuran en función de este nuevo escenario. Más allá de los cambios que pudiesen haber acaecido en el interior de los gremios, es la modificación de la situación general de la provincia y su expresión en el campo educativo la que reedita una coincidencia de intereses entre los actores más significativos y el fortalecimiento progresivo de un frente gremial común.

El sector privado tampoco parece quedar al margen de esta redefinición. En primer lugar, por una perdida de importancia de sus representantes en la toma de decisiones más importantes más allá de lo que compete propiamente a la Dirección de Educación Privada, y por otra parte, por las restricciones que se imponen al otorgamiento de nuevas subvenciones.

En suma, la lógica política en la cual se inserta el sistema educativo ha resultado en Buenos Aires un factor determinante en cuanto a la posibilidad de implementar políticas en el sector. Efectivamente, la impronta que la gestión del gobernador Duhalde impuso a la vida política de la provincia durante el período en estudio tuvo su correlato en la centralidad que asumió la implementación de la Ley Federal de Educación. Por el contrario, la profundización de la crisis fiscal durante la gestión del Dr. Ruckauf marcó un límite a la sustentabilidad de las políticas educativas que perdieron relevancia frente a otras áreas de gobierno. Esto contribuye a reafirmar la estrecha relación que existe entre la coyuntura política y la educación y a resaltar la predominancia de la primera al momento de planificar acciones de política educativa.

Autores del informe : Juan Cruz Olmeda y Alejandra Cardini

Informe completo : Informe Jurisdiccional N° 4 www.cippec.org/proyectoprvincias/buenosaires

Trabajo de campo : realizado en agosto de 2002.

Entrevistas realizadas : en total 65. Ministros de educación: 3 , Funcionarios:41 , Supervisores: 5, Sindicalistas:6 , Representantes del sector privado:2 , Legisladores: 5, Otros: 3.

Diarios provinciales consultados : Diario El Día– Desde 1991 hasta 2002

Evolución de gobernadores y ministros de educación de Buenos Aires durante el período 1991-2001

Fuente: Elaboración propia en base a información relevada en la provincia.